Dictamen N° 73506/2015

N° 73.506 Fecha: 15-IX-2015 Se han dirigido separadamente a esta Contraloría General los intendentes de las regiones del Libertador General Bernardo O'Higgins y de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, para solicitar un pronunciamiento sobre lo que a continuación se indica. En primer lugar, el Intendente Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins solicita precisar si al consejo regional (CORE) le corresponde aprobar los instructivos de los fondos concursables de cultura, deporte y seguridad pública -en adelante, los instructivos-, que son financiados con cargo al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). En su opinión, tales actos son instrumentos de aplicación particular que no revisten el carácter de reglamentos regionales, por lo que no requieren de ese trámite, así como tampoco de toma de razón por parte de esta Entidad de Control ni de publicación en el Diario Oficial. Enseguida, el Intendente Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo solicita la reconsideración del oficio N° 249, de 2015, por el cual la Contraloría Regional de esa zona le exigió remitir a toma de razón los actos administrativos aprobatorios de los instructivos correspondientes a los años 2013, 2014 y 2015, a fin de dar cumplimiento a la observación consignada en el acápite IV de su Informe Final N° 16, de 2014. Estima que dicho requerimiento es improcedente, ya que la mencionada observación se fundó en unos dictámenes que esta Institución de Control emitió a la luz de las leyes de presupuestos de los años 2011 y 2012. Añade que la ley de presupuestos de 2013 sustituyó la voz “reglamento” por “instructivo”, para permitir que los gobiernos regionales (GORE) establecieran los requisitos para la distribución de los anotados haberes. Por último, sostiene que tales instrumentos no son reglamentos, ya que carecen de abstracción, generalidad, permanencia y de habilitación legal previa para su dictación. Por su parte, conforme al numeral 1 del acápite III de su Informe Final N° 49, de 2014, la Contraloría Regional del Bío Bío también ha solicitado precisar si los instructivos correspondientes al año 2013 debieron ser remitidos a toma de razón, lo que no acaeció. Requerida de informe, la Dirección de Presupuestos manifiesta, en síntesis, que el legislador decidió reemplazar la voz “reglamento” por “instructivo” con el objeto que los haberes públicos fueran oportunamente asignados mediante actos administrativos de efectos particulares, exentos del referido control previo de juridicidad, cuya tramitación resulta más expedita que un reglamento regional. En el mismo sentido evacuó su parecer la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. En tanto, el Ministerio de Hacienda ha solicitado una prórroga del plazo que esta Contraloría General le otorgó para informar las presentaciones del epígrafe, fundado en que la Dirección de Presupuestos todavía no ha contestado su consulta. Ahora bien, atendido que esta última repartición ya evacuó su informe, y considerando la actual época del año, así como el hecho que las anotadas referencias inciden en la ejecución de los recursos correspondientes a este ejercicio presupuestario, se ha estimado pertinente emitir este pronunciamiento sin contar con el informe del citado ministerio. Sobre el particular, el inciso segundo del artículo 111 de la Constitución Política dispone que la administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la misma. Seguidamente, en cumplimiento del aludido mandato constitucional, la letra d) del artículo 16 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, prevé que dentro de las funciones del GORE se encuentra la de "dictar normas de carácter general para regular las materias de su competencia, con sujeción a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las que estarán sujetas al trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República y se publicarán en el Diario Oficial". A su vez, la letra a) del artículo 20 del cuerpo legal en análisis establece, en lo pertinente, que para el cumplimiento de sus funciones, el GORE tiene la atribución de aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le encomienden las leyes. Acorde con lo anterior, la letra f) del artículo 24 de la anotada preceptiva, previene que el Intendente debe proponer al CORE “los proyectos de reglamentos regionales que regulen materias propias de la competencia del gobierno regional, en conformidad a las leyes y a los reglamentos supremos correspondientes”. Por otra parte, la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público para el año 2011, estableció, en lo pertinente, en el numeral 2.1 de la glosa 02, común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y Antártica Chilena (reproducido en términos similares en la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012), que con cargo a los recursos incluidos en el subtítulo 24 dichos entes colegiados podían destinar hasta un 2% del total de esos haberes para el financiamiento de actividades culturales, deportivas y de seguridad ciudadana, cuya asignación a acciones específicas, se efectuaría en forma transparente y competitiva, “para lo cual el Gobierno Regional respectivo deberá dictar los reglamentos que se considere necesarios, donde, entre otros, se establezcan los plazos de postulación y los criterios con que serán analizadas”. En base a la normativa apuntada, este Organismo de Control emitió sus dictámenes N°s. 18.193 y 60.632, de 2012; y 30.101 y 43.663, de 2013, en los cuales concluyó que los referidos reglamentos constituían normas de carácter general en el ámbito de la inversión regional y, por tanto, debían someterse al trámite de toma de razón y publicarse en el Diario Oficial. Con todo, a partir del presupuesto correspondiente al año 2013 la voz “reglamento” fue reemplazada por “instructivo”. En efecto, las leyes N°s. 20.641 y 20.713, de Presupuestos del Sector Público para los años 2013 y 2014, respectivamente, consignaron, en lo pertinente, en el numeral 2.1 de la ya indicada glosa 02, que “La asignación de estos recursos a actividades específicas se efectuará en forma transparente y competitiva, para lo cual el Gobierno Regional respectivo deberá disponer de los instructivos que se considere necesarios mediante acto administrativo, donde, entre otros, se establezcan los plazos de postulación y los criterios con que dichas postulaciones serán analizadas”. Asimismo, la ley N° 20.798, de Presupuestos del Sector Público para el año 2015, también precisó en el aludido numeral 2.1, que el GORE asignará los mencionados caudales conforme a los instructivos dispuestos mediante resolución. Pues bien, del examen de la normativa antes expuesta se aprecia que los aludidos instructivos fijan los requisitos de postulación y la pauta de evaluación de las iniciativas que se presenten a los concursos de la especie, así como los demás elementos que cada GORE estime necesarios para efectuar una distribución transparente y competitiva de los caudales públicos contemplados en su presupuesto. De ello se sigue que la naturaleza jurídica de tales documentos es la de bases administrativas, puesto que tienen por objeto establecer las condiciones y requerimientos de postulación para la selección de los proyectos y suscripción de los acuerdos de transferencia entre los gobiernos regionales y los beneficiarios de sus haberes. Refuerza la conclusión anterior, el hecho que los aludidos textos legales consignaron, en lo pertinente, en el numeral 5.9 de la referida glosa 02, que “cada Gobierno Regional aprobará los instructivos o bases que establecerán la metodología de distribución de los recursos entre comunas, los procedimientos de ejecución, de entrega de recursos, de rendición de gasto al Gobierno Regional y otros que permitan la mejor utilización de los recursos del Fondo Regional de Iniciativa Local”. En este contexto, acorde con una interpretación armónica y sistemática de las señaladas glosas, se desprende que en las materias en comento el legislador presupuestario ha utilizado indistintamente las expresiones “bases” o “instructivos” para referirse a las normas administrativas que regularán las condiciones de contratación de los recursos del FNDR. Ahora bien, una vez precisada la naturaleza jurídica de los instructivos en examen, corresponde determinar si están o no afectos a toma de razón por parte de esta Contraloría General. Al respecto, es pertinente consignar que en la medida que tales documentos den origen a un aporte o transferencia de recursos por un monto superior a 5.000 unidades tributarias mensuales, deberán ser enviados a esta Entidad Fiscalizadora para su control previo de legalidad, de conformidad con lo previsto en los numerales 8.5 del artículo 8° y 9.5 del artículo 9°, ambos de la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Contraloría General, que Fija Normas Sobre Exención del Trámite de Toma de Razón. Con todo, se ha estimado útil hacer presente que la observancia del trámite precedente no puede afectar los derechos adquiridos por terceros de buena fe, en virtud de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en el actuar de la Administración (aplica criterio contenido en el dictamen N° 51.775, de 2013, entre otros). Por último, en cuanto a la necesidad que el CORE apruebe los mencionados instructivos, cumple manifestar que según dispone el artículo 22 de la ley N° 19.175, el GORE está compuesto por el intendente, como órgano ejecutivo del mismo, y por el consejo regional, como órgano decisorio. Luego, conviene puntualizar que en el anotado numeral 2.1 de la glosa 02, el legislador presupuestario solo estableció que compete al GORE disponer los instructivos en examen. Siendo ello así, y en concordancia con el dictamen N° 45.223, de 2015, es dable anotar que para cumplir con la precitada obligación, no basta la intervención exclusiva de uno de los órganos que conforman el gobierno regional; correspondiéndole, por tanto, al intendente la elaboración de los referidos instructivos y al CORE su aprobación. Reconsidérese, en lo pertinente, el oficio N° 249, de 2015, de la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo. Transcríbase al Ministerio de Hacienda, a la Dirección de Presupuestos, a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a los Gobiernos Regionales del Bío Bío y de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, a todas las Contralorías Regionales y a la División de Auditoría Administrativa de este Organismo Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante