Dictamen N° 17599/2018

N° 17.599 Fecha: 12-VII-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Villa Alemana, solicitando la reconsideración del Informe de Investigación Especial N° 129, de 2016, de la Sede Regional de Valparaíso, sobre eventuales irregularidades en dicha entidad edilicia, por las razones que serán detalladas en el presente oficio. En primer lugar, la entidad recurrente solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 1 del citado informe de investigación especial, el cual indicó, en lo que importa, que no correspondió que ese órgano comunal, entre los años 2014 y 2015, pagara la suma de $3.461.680, con cargo a la cuenta “Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial”, por concepto de almuerzos en diversos restaurantes de la zona, sin acreditar la asistencia de autoridades superiores a dichas actividades y sin identificar las personas atendidas en cada oportunidad, lo cual vulnera el numeral 3.3, de la resolución N° 759, de 2003, de este origen, y lo señalado por este Órgano de Control en los dictámenes N°s. 9.503, de 2009, y 78.502, de 2013, en cuanto a que tales expensas deben corresponder a encuentros de trabajo que se efectúen en dependencias de la institución. Al respecto, el municipio sostiene, en esta oportunidad, que al alcalde -en su calidad de máxima autoridad de la comuna-, está afecto a diversas obligaciones, entre las que se encuentra, la de propender a generar actividades que impulsen el desarrollo de la comunidad, para lo cual realiza reuniones de trabajo con diversas autoridades, cuya intervención resulta relevante en la generación de proyectos de inversión en beneficio de los vecinos, por lo que los almuerzos con las autoridades no constituye el centro de la actividad, sino que es un medio que permite darle continuidad a las aludidas reuniones. Agrega, que producto de la dinámica en el ejercicio de la función pública, cada vez se dispone de más y mejores medios para acordar reuniones con las diversas autoridades cuyas asistencias han sido cuestionadas, las que muchas veces por cambios de agenda, se acuerdan vía telefónica o por email, en forma directa entre los jefes de gabinete de cada autoridad, sin que existan invitaciones formales, precisamente, por la rapidez que requiere la adopción oportuna de acuerdos con aquellas para gestionar recursos que benefician a la comuna. Finalmente, indica que para evitar equívocos a futuro, se ha dictado el decreto alcaldicio N° 1.485, de 2016, que regula el procedimiento de pago de los gastos de representación y protocolo. Sobre el particular, cabe recordar que el ítem “Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial”, del Clasificador Presupuestario, aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, contempla, en lo que interesa, gastos por concepto de inauguraciones, aniversarios, presentes, atención a autoridades, delegaciones, huéspedes ilustres y otros análogos, en representación del organismo, los que solo podrán realizarse, en lo que interesa, con motivo de celebraciones que guarden relación con las funciones del mismo y a las cuales asistan autoridades superiores de gobierno o del ministerio correspondiente. En este sentido, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen N° 32.581, de 2010, ha sostenido que el sentido de esa asignación presupuestaria es concentrar en ella los egresos extraordinarios a que den lugar los eventos, manifestaciones y reuniones que se realicen en representación del servicio respectivo, en los que participen personeros o autoridades de alto rango, entre las cuales no solo cabe considerar a las que tienen el carácter de autoridades superiores de gobierno, sino que también a aquellas pertenecientes a otros poderes del Estado, como ocurre con los parlamentarios, atendida su elevada función o investidura. Pues bien, en la situación en análisis, el órgano comunal ha acompañado, en esta ocasión, copias de las cuentas públicas de esa entidad edilicia, correspondientes a los años 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, las que solo dan cuenta de los nombres de los proyectos y sus fuentes de financiamiento, sin que mediante ellas se logre acreditar la asistencia de autoridades superiores a las actividades observadas, como tampoco, identifica a las personas que concurrieron en cada oportunidad. Luego, dado que el municipio no ha acompañado, en esta oportunidad nuevos antecedentes que permitan dar por subsanada la observación en comento, se confirmar, en este punto, lo concluido por el aludido Informe de Investigación Especial N° 129, de 2016, de la Contraloría Regional de Valparaíso. Por otra parte, la mencionada entidad edilicia solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 2 del aludido informe de investigación especial, el cual indicó que no se ajustó a derecho que el municipio imputara gastos a la cuenta 215.22.07.002, “Servicios de impresión” -por las sumas que ahí se indican-, relacionados con la adquisición de 10.000 tarjetas navideñas que incluyeron la imagen de la Plaza Belén, el logotipo municipal, la frase “Feliz Navidad y Próspero 2016” y un mensaje navideño, suscrito bajo el nombre y firma del alcalde de esa comuna, y por un letrero instalado en las obras de construcción del nuevo edificio consistorial, con las frases “Seguimos avanzando con hechos” y “Disculpe las molestias, estamos trabajando para usted, José Sabat Marcos y Concejo Municipal”, respectivamente, situaciones que infringen el decreto ley N° 1.263, de 1975 y el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896, como también difieren del criterio sostenido por este Ente de Control en su jurisprudencia administrativa. El municipio indica, en lo que respecta a las tarjetas de navidad, que a su entender resulta erróneo lo concluido en el citado instrumento de fiscalización, ya que no considera que dichas tarjetas no están descontextualizadas de las actividades que permite la ley N° 18.695, ya que con ocasión de la fiesta de navidad, se incluyó un saludo, y que por una omisión involuntaria, en ellas no se incorporó expresamente la invitación a la ceremonia navideña del 24 de diciembre de 2015, que, como todos los años, organiza la municipalidad, privilegiándose la difusión de expresiones de paz, buenos deseos, fomento de la generosidad, buen entendimiento y solidaridad a la comunidad. Agrega, que tratándose del letrero cuyo gasto se objeta, este tuvo por finalidad informar y difundir a la comunidad de la construcción de la nueva sede consistorial, la que, como toda obra de esa envergadura, ha ocasionado diversas molestias a los vecinos, por lo que se incorporó la frase “Disculpe las molestias, estamos trabajando para usted, José Sabat Marcos y Concejo Municipal”, sin que ella constituya, a su entender, una expresión abusiva, más aún, cuando aparece como una comunicación unánime del gobierno comunal -alcalde y concejo municipal-, y que la frase “seguimos avanzando con hechos”, incluida en el mismo letrero, tiene por objeto difundir a los habitantes de la comuna que esa obra es de todos y para todos. Sobre el particular, es del caso recordar que la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control contenida en los dictámenes N°s. 84.878, de 2013, y 82.316, de 2014, entre otros, ha precisado que en materia de difusión y publicidad, el rol de las entidades edilicias está condicionado a que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la colectividad los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, como la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir. Pues bien, en la especie, tratándose de los saludos de navidad, aparece que aquellos no se relacionan con la difusión de información en los términos antes anotados, toda vez que las mencionadas tarjetas de navidad suscritas por el alcalde solo contienen un mensaje relativo a esas festividades y no dan cuenta de la difusión de actividades u obras ejecutadas en el cumplimiento de los fines propios de los municipios, por lo que esta Entidad de Fiscalización debe ratificar, en este punto, lo indicado en el Informe de Investigación Especial N° 129, de 2016. Por otra parte, en lo que respecta a la utilización de expresiones o menciones a la persona del alcalde y el concejo municipal en el letrero ubicado en las obras de construcción del nuevo edificio consistorial, es del caso recordar que este Organismo de Fiscalización ha precisado, mediante los dictámenes N°s. 54.354, de 2008, y 39.717, de 2012, y 4.531, de 2016, que es la entidad edilicia, como institución, quien presta los servicios que se anuncian en cumplimiento de sus funciones, y no las autoridades en forma independiente, como pudiera entenderse cuando se hace uso de su nombre, de manera que no corresponde que la divulgación o difusión contenga imágenes o frases alusivas a aquellos, salvo que, en el respectivo contexto, aparezca que ellas se encuentran vinculadas, estrictamente, con la necesidad de informar actividades comprendidas dentro de los fines municipales. En este orden de ideas, cabe agregar que el hecho de que la publicidad de que se trata aluda, además, al órgano colegiado, tampoco resulta útil para subsanar el reproche formulado en tal sentido, por cuanto ni el alcalde ni el concejo, como entidades independientes entre sí, son los responsables de las actividades institucionales, sino la municipalidad en su calidad de organismo público (aplica dictamen N° 49.869, de 2013). En dicho contexto, y como se señalara en el instrumento de fiscalización cuya reconsideración se solicita, dado que en la especie consta que en el letrero publicitario de la especie financiado con recursos de la entidad edilicia, se incluyeron las frases “Seguimos avanzando con hechos” y “Disculpe las molestias, estamos trabajando para usted, José Sabat Marcos y Concejo Municipal”, no ha tenido por objeto informar a los vecinos sobre temáticas que serían relevantes para la comuna, como tampoco se encuentran vinculadas, estrictamente, con la necesidad de informar actividades comprendidas dentro de los fines municipales, es dable concluir que ello no ha resultado procedente, por lo que cabe desestimar las alegaciones formuladas por el municipio y confirmar, en este aspecto, el citado Informe de Investigación Especial N° 129, de 2016. Finalmente, el municipio solicita la reconsideración de la conclusión contenida en el numeral 4 del informe de investigación especial en comento, el cual concluyó que, si bien las cuentas que mantiene ese municipio en las redes sociales Facebook y Twitter, han sido empleadas para dar a conocer a la comunidad local el desarrollo de actividades y hechos relacionados directamente con el cumplimiento de los fines y el quehacer propio de esa entidad, se observa que en gran parte de las publicaciones y fotografías allí insertas, aparece el nombre y la imagen del alcalde de Villa Alemana, lo que no se aviene con lo manifestado por esta Entidad de Control en el dictamen N° 24.771, de 2011, dado que es el municipio como institución quien presta los servicios y no la autoridad edilicia en forma independiente. El órgano comunal sostiene en esta ocasión que no es efectivo que “en la gran mayoría de las imágenes”, publicadas en dichas redes sociales aparezca la imagen del alcalde, ello, por cuanto sólo aparece esta autoridad edilicia en un promedio que no supera el 40% de dichas imágenes, y siempre en el contexto del ejercicio de su cargo, por lo que no se dan los supuestos necesarios para formular dicha observación. Asimismo, afirma que no sería efectivo que mediante la publicación de imágenes y notas de prensa en las que aparece el alcalde y su nombre, se pretenda atribuir a su persona la ejecución e implementación de las iniciativas que se difunden a través de las redes sociales. Al respecto, es del caso recordar que de conformidad con el criterio contenido en el citado dictamen N° 24.771, de 2011, no corresponde que se incorpore -en cualquier época y más aun tratándose de un período eleccionario- la imagen de la autoridad edilicia como una práctica reiterada asociada a la difusión de las actividades municipales, toda vez que ello podría significar una infracción a las normas relativas al empleo de recursos del organismo de que se trata, en beneficio personal o para fines ajenos a los institucionales. En consecuencia, no habiéndose acompañado en esta oportunidad por parte del órgano comunal nuevos antecedentes que permitan desvirtuar lo indicado en el instrumento de fiscalización de que se trata, se confirma, en este aspecto, el aludido Informe de Investigación Especial N° 129, de 2016. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República