Dictamen N° 37505/2017

N° 37.505 Fecha: 23-X-2017 Mediante el oficio de la suma, esa Contraloría Regional ha remitido para su estudio a este Nivel Central, la resolución N° 101, de 2017, del Gobierno Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal Coyhaique-Aysén (PRI), de las comunas citadas. Al respecto, cumple con hacer presente que mediante el oficio N° 542, de 2015, y considerando las observaciones realizadas por esta División de Infraestructura y Regulación en su oficio N° 9.171, de 2015, esa Sede Fiscalizadora representó la resolución N° 58, de 2014, del singularizado gobierno regional, que sancionó la misma materia. Ahora bien, efectuado el pertinente examen de juridicidad, procede manifestar, en primer término, que subsiste en parte lo objetado en el segundo párrafo del N° 5, del apuntado pronunciamiento N° 542, de 2015, acerca de la definición de límites de extensión urbana contenida en el actual artículo 10 de la ordenanza del plan (OP), en cuanto a que las coordenadas de ciertos puntos no concuerdan con las graficadas en el concerniente plano, v.gr., el punto 5 de Baguales y los puntos 5 y 16 de Puerto Chacabuco-El Salto. Luego, se mantiene parcialmente lo indicado en el párrafo sexto del anotado N° 5, en relación a que en la descripción de una serie de tramos se mencionan líneas rectas trazadas a determinadas distancias de calles, sin señalar a partir de qué parte -costado o eje- de esas arterias se dibujan, v.gr., el tramo 16-17 de Coyhaique, alude a calle Circunvalación, sin precisar a qué línea oficial corresponde. A su vez, subsiste en parte lo expresado en el párrafo noveno del referido N° 5, en orden a que no se advierte el sentido de la definición de diversos tramos, v.gr., el tramo 21-22 de Coyhaique es descrito como una “línea sinuosa imaginaria”, sin las referencias que permitan trazarla en el plano respectivo; los tramos 5-6 de Ñirehuao, 5-6 de El Blanco, 12-13, 14-15, 16-17 y 17-18 de Balmaceda, y los tramos 3-4 y 12-13 de Puerto Chacabuco-El Salto, se definen como “línea sinuosa”, y los tramos 11-12 y 15-16, igualmente de Balmaceda, se describen como “línea curva”, omitiéndose la misma información. Además, se repite lo anotado en el párrafo undécimo del antedicho N° 5, en cuanto a que en la definición de puntos y tramos de algunas localidades se mencionan longitudes o distancias distintas a las graficadas en los planos, v.gr., en los tramos 10-11 -en su inicio- y 16-17, de Coyhaique, y en la descripción de los puntos 8 de El Blanco, y 18 de Villa Mañihuales. A su turno, permanece lo reparado en el párrafo décimo cuarto del reseñado N° 5, en relación a que se advierten diferencias entre las descripciones de tramos de los cuadros y lo graficado en los planos concernientes, v.gr., en Coyhaique, en el tramo 19-20 se alude a una “línea recta”, mientras que en el plano PRICA-U-04 dicha línea se grafica “quebrada”; en El Blanco, en la descripción del punto 6 no resulta pertinente la inclusión de la frase “y la línea paralela prolongada”, toda vez que en el plano PRICA-U-05 ese punto se ubica sobre la línea oficial sur de la Calle 3, como se indica a continuación; en Balmaceda, las descripciones de los puntos 1 y 5 se refieren al eje geométrico de las calles Las Heras y José Silva, respectivamente, empero acorde con el aludido plano PRICA-U-05 se trata de la proyección de esos ejes; también en Balmaceda, en la descripción de los puntos 6, 7, 8 y 10, se hace referencia a la proyección del eje geométrico de calle General Mackenna, en circunstancias que según el citado plano PRICA-U-05 los mencionados puntos se ubican en líneas paralelas al eje geométrico de esa vía; en Chacabuco-El Salto, los tramos 1-2 y 18-1 se describen como “línea sinuosa trazada sobre la línea del litoral de la península Fontaine” y “línea sinuosa trazada sobre la línea del litoral de Bahía Chacabuco”, mientras que en el plano PRICA-U-02 la línea que grafica el límite de extensión urbana no es coincidente con la mencionadas líneas del litoral, y en Villa Mañihuales, los tramos 4-5 y 12-13 se describen como “línea recta” y “línea sinuosa”, en tanto que en el plano PRICA-U-03 el primer tramo se dibuja curvo y el segundo recto, y, también en esta última localidad, en los puntos 13, 14, 15 y 16, se alude a calle Sin Nombre 2, la que no se grafica en el referido plano. Además, es del caso reiterar que no se ha subsanado en su totalidad la observación efectuada en el N° 11, pues si bien en esta oportunidad, en el artículo transitorio 13 de la OP se detalla que las normas urbanísticas serán aplicables una vez que se cumpla con las exigencias consignadas en el artículo 2.1.17. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se eliminaron los usos de suelo aplicables en dicho caso -equipamiento de las clases deporte y esparcimiento y áreas verdes-, los que se encontraban contenidos en el artículo 3.1.7.1.3 de la citada resolución N° 58, de 2014, lo que no resulta procedente. A su turno, se mantiene parcialmente lo objetado en el N° 12 del reseñado oficio, en cuanto a que las franjas o radios de protección de las zonas no edificables determinadas en el artículo 13 y 18 de la OP, no se grafican en su totalidad en los planos concernientes, toda vez que se omite dibujar las fajas correspondientes a tendidos eléctricos y las que enfrentan caminos públicos nacionales -en el área rural-, y se dibujan solamente en parte las fajas de restricción aeronáutica relativas al aeródromo Teniente Vidal. Asimismo, cumple con reiterar en parte lo observado en el N° 12 reseñado, pues en el artículo 18 de la OP, tratándose de las fajas de restricción aeronáutica no se alude a la existencia de algún decreto del Ministerio de Defensa Nacional -como acontece con el decreto N° 42, de 1996, que apunta en el artículo 13 de la OP-, que en conformidad a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Código Aeronáutico, y 2.1.29. de la OGUC, las fundamente (aplica los dictámenes N°s 48.301, de 2009, 6.271, de 2013, 14.462 y 83.151, ambos de 2014, de este Ente de Control). A su vez, cabe reproducir lo señalado en el N° 13 del oficio en comento, en cuanto a que tanto en la ordenanza como en los planos respectivos se prescinde del “Riesgo Alto por Inundación” por la presencia de “mallines” o “sectores bajos y las pequeñas depresiones de terrenos” descrito en el citado Estudio de Riesgos -en el acápite atingente a cada localidad-, v.gr., en Valle Simpson, Baguales, y Ñirehuao. También, es dable manifestar que la observación N° 20 del aludido oficio -referida a la fijación de “densidad promedio y/o máxima” en las zonas de extensión urbana- se subsana solo de forma parcial, toda vez que si bien en los artículos transitorios 4° y 5° de la OP se reemplazó la expresión “densidad promedio” por “densidad máxima bruta”, en los artículos 2°, 3° y 6° dichas densidades promedio fueron eliminadas, lo que no resulta procedente (aplica el dictamen N° 83.151, de 2014, de este origen). A continuación, es del caso indicar que subsiste en parte lo objetado en la observación N° 22 del citado pronunciamiento, en orden a que la OP en análisis difiere de la contenida en la segunda adenda de la declaración de impacto ambiental del proyecto "Diagnóstico Plan Regulador Intercomunal Coyhaique-Aysén" calificado favorablemente por la Resolución Exenta N° 143, de 21 de marzo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén, v.gr., en el artículo transitorio 2°, en los usos de suelo permitidos en la zona ZEU-1, se omite incluir los espacios públicos, los que se incorporan en la ordenanza de la segunda adenda, y en el artículo transitorio 6° de la OP, por un lado, no se precisa que la infraestructura a que alude es de transporte, y, por otro, se excluye el uso de suelo de áreas verdes y los espacios públicos, los que se consignan en la citada ordenanza de la segunda adenda. Luego, se mantiene la observación efectuada en el N° 24, del reseñado oficio, relativa a que no consta el cumplimiento de lo prescrito en el artículo 2.3.5. de la OGUC, según el cual los instrumentos "que consulten zonas de protección costera, deberán contemplar a lo largo de toda la zona una faja no edificable" en los términos que ese precepto establece (aplica el criterio contenido en los dictámenes N°s 48.885, de 2013 y 64.423, de 2014, de esta Sede de Control). Igualmente, permanece lo objetado en el inciso segundo del N° 25 del aludido pronunciamiento, en atención a que en el artículo transitorio 15 de la OP, en la tabla concerniente a la localidad de Ñirehuao, la apertura de la vía colectora “1 Oeste” -entre calle Lago Largo y calle 1 Norte- se perfila con un ancho inferior al mínimo exigido en el artículo 2.3.2. de la OGUC (aplica los dictámenes N°s 76.619, de 2013 y 52.752, de 2014, de esta Entidad Fiscalizadora). Seguidamente, se reitera lo observado en el inciso tercero del citado numeral, en orden a que las vías señaladas en la columna “Tramo” para establecer los inicios y términos de las arterias que ahí se definen, no coinciden con las graficadas en los respectivos planos, v.gr., para el caso de las calles Costanera Norte Río Coyhaique (Camino a Tejas Verdes) y Costanera Sur Río Coyhaique, ambas de Coyhaique, no corresponden a las distancias a las que alude, y para la calle Transversal 3, en Balmaceda, la gráfica diferencia dos tramos, mientras que el cuadro respectivo los describe como uno solo. Luego, subsiste lo reparado en la letra a) del N° 26, en cuanto a que en las láminas que se adjuntan, no se da cuenta de los límites del territorio normado por el plan regulador intercomunal (aplica el dictamen N° 83.151, de 2014, de este origen). Asimismo, se repite parcialmente lo indicado en el segundo párrafo de la letra b) del citado N° 26, toda vez, que en el nombrado plano PRICA-I-01 la escala contenida en la viñeta 1:250.000 no corresponde a la de la lámina impresa. A continuación, se advierte que la observación i) del referido N° 26 fue corregida solo en parte, puesto que las áreas de riesgos contenidas en los planos PRICA-U-03, PRICA-U-05 y PRICA-U-06, no coinciden con las definidas en las figuras N os 29 “Zonas de restricción propuestas en estudio Plan Regulador Comunal (2009)”, 12 "Riesgos por Fenómenos Naturales Localidad de El Blanco" y 17 "Riesgos por Fenómenos Naturales Localidad de Villa Ortega”, del Estudio de Riesgos (aplica el dictamen N° 34.481, de 2014, de esta Contraloría General). Por último, cumple con reiterar que se aprecia que las áreas de riesgo definidas en los planos difieren de las dibujadas en estos últimos, v.gr., en el plano PRICA-U-03, se grafica como ZR-1 el área que ocupa el lago La Esponja y el río Ñirehuao, la cual no se incluye como tal en la figura relativa a Villa Mañihuales; en el plano PRICA-U-05, en el sector sur de El Blanco se dibuja una zona ZR-1 cuya área difiere de la consignada en la lámina concerniente, y en el plano PRICA-U-06 la zona ZR-1 correspondiente al estero Mano Negra no coincide con la de la figura respectiva. Enseguida, cumple con formular los siguientes reparos a las modificaciones que fueron realizadas para subsanar las observaciones del instrumento de planificación en estudio: 1. En el artículo 5° de la OP “Actividades productivas de impacto intercomunal”, no se advierte el motivo por el cual en esta oportunidad, se prohíbe el emplazamiento de las actividades productivas de impacto intercomunal solo en las áreas urbanas, toda vez que en el artículo 3.1.6 de la citada resolución N° 58, de 2014, dichas actividades se prohíben también en las áreas de extensión urbana del plan. Además, el contenido del inciso segundo del mismo artículo -concerniente a las disposiciones aplicables a las actividades productivas en las áreas urbanas- es una materia propia de las disposiciones transitorias. Lo propio se observa acerca de la primera parte del inciso segundo del artículo 6° de la OP, referido a las edificaciones e instalaciones con destino infraestructura de impacto intercomunal. 2. En el artículo 7° de la OP, en el apartado relativo a la “Zona Rural”, no se advierte el sentido de reiterar las áreas de riesgo y zonas no edificables mencionadas en el apartado “Zona restringida al desarrollo urbano”. 3. Respecto del artículo 13 de la OP “Zonas no Edificables”, se omite indicar el organismo que dicta el decreto N° 42, de 1996, que se cita. Lo propio se objeta en relación con los decretos a que aluden los artículos 14 “Monumentos Históricos” y 19 “Zonas de Protección de Recurso de Valor Natural”. 4. En el artículo 15 de la OP, denominado red vial pública intercomunal, en el cuadro relativo a Puerto Aysén, se observa que en la descripción del punto de inicio de la Ruta CH-240 se alude a una distancia de 1.640 metros, mientras que en el plano PRICA-U-01 esa medida es de aproximadamente 1.800 metros. Además, en el mismo artículo 15, en el cuadro tocante a Villa Mañihuales, cabe anotar que la calle Eusebio Ibar se describe con un perfil de “30”, mientras que en el plano atingente -en su tramo comprendido entre Río Ñirehuao y Arturo Prat- dicha vía es de ancho variable. También en el citado artículo 15, es menester objetar que se incluyen vías que por su categoría deben establecerse en las disposiciones transitorias del plan de que se trata, v.gr., en Coyhaique, la Prolongación Baquedano (Ruta 243 CH) se proyecta como una vía colectora, y en Valle Simpson, la “Avda. Clodomiro Millar Manque”, se consigna como vía de servicio. 5. En el artículo 17 de la OP, sobre áreas de riesgo, se apunta que la zona ZRI-3 “Zonas con peligro de ser afectada por actividad volcánica, ríos de lava o falla geológica” se encuentra graficada en el plano PRICA-I-01, empero en la simbología de ese plano no se incluye esa zona, limitándose a indicar una línea segmentada para “Áreas de influencia volcánica”. 6. En el artículo 19 de la OP, que incluye entre las zonas de protección de recursos de valor natural a la Reserva Nacional Lago Las Torres, se omite aludir al decreto N° 632, de 1982, del Ministerio de Bienes Nacionales, el cual también se refiere a esa reserva. 7. En los artículos transitorios 5°, 6°, 7° y 9° de la OP, en las zonas de extensión urbana que se indican, se permite el uso de suelo infraestructura sin especificar que se trata de aquellas “inofensivas” o “molestas” -acorde con lo señalado en el artículo 6° de la misma OP-, lo que no resulta procedente. 8. En el artículo transitorio 7°, que norma la ZEU-6 “Zona de extensión urbana 6 (área verde intercomunal)”, cabe consignar que su contenido no se ajusta a los términos del artículo 2.1.31. de la OGUC, que regula ese uso de suelo, toda vez que en la misma se permite el uso “Infraestructura”, siendo del caso agregar que no procede que se designe un “área verde intercomunal” en las disposiciones de nivel comunal (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 29.212, de 2017, de esta Sede de Control). 9. En el artículo transitorio 15 de la OP que se revisa, referido a la vialidad estructurante de nivel comunal, en el cuadro sobre Puerto Aysén, cumple con hacer presente que en la descripción del tramo de la vía Prolongación 5 de Abril se indica “850 mt al sur poniente del límite de extensión urbana tramo 19-1”, en circunstancias que en el plano PRICA-U-02 esa vía no se grafica a partir de ese tramo del límite de extensión urbana ni a esa distancia. En el mismo cuadro, se observa que en la descripción del tramo de Av. Lago Riesco (Ruta X-55n) se menciona una distancia de 1.400 metros, la que tampoco es coincidente con lo dibujado en el plano citado. También, en el referido artículo 15, en el cuadro sobre Villa Mañihuales se incluye el tramo “Entre Eusebio Ibar y Bernardo O'Higgins” de la Calle Sin Nombre 1, con un perfil proyectado de 15 metros y con un ensanche a ambos lados, empero en la anotada resolución N° 58, de 2014, del singularizado gobierno regional, este tramo de vía se propone con un perfil de 11 metros y en el plano atingente a esa localidad incluido en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto “Diagnóstico Plan Regulador Intercomunal Coyhaique-Aysén”, calificado favorablemente por la Resolución Exenta N° 143, de 21 de marzo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén, ese tramo de la vía aludida se indica como existente. Lo propio se observa respecto del tramo “Entre Bernardo O'Higgins y límite de extensión urbana oriente (tramo 8-9)” de la misma vía, que se propone con un perfil de 15 metros y apertura, toda vez que en la citada resolución N° 58, este tramo de vía también se define con un perfil de 11 metros y en el plano concerniente incluido en la DIA la parte de este tramo emplazada entre la calle Arturo Prat y el límite de extensión urbana oriente (tramo 8-9) se indica como existente. Además, en el cuadro referente a Ñirehuao de ese mismo precepto, se observa que se incluye la calle “Nueva 1” -entre calle Lago Largo y Santiago Bueras-, la cual no se encuentra graficada en el plano concerniente a la DIA. Igualmente, en el cuadro atingente a Villa Ortega, la calle Los Ñires se propone con ensanche a ambos costados, no obstante, en el pertinente plano de la DIA el ensanche se indica solo en el costado norte. Finalmente, se aprecia que algunas de las vías descritas en dicho artículo no aparecen consignadas con las mismas denominaciones en los respectivos planos, v.gr., en el caso de la localidad de Baguales, se designa como “Calle 1 Este Oeste”, mientras que en el plano correspondiente se nombra como “1 Este”, y en la localidad de Balmaceda se anota “Calle sin nombre”, en circunstancias que en la respectiva planimetría se denomina “Sin nombre”. 10. En relación a los planos, se advierten los siguientes reparos: a) En el plano PRICA-U-01, sobre Puerto Aysén, no se identifica el monumento histórico N° 2 y en el plano PRICA-U-04, atingente a Coyhaique, no se denominan los monumentos N°s 1 y 2. b) Resulta incongruente que en ciertos planos se superpongan zonas de riesgos con zonas de extensión urbana, pues la OP prescribe, por una parte, que en las zonas de riesgo “se permitirá sólo las instalaciones mínimas complementarias a actividades al aire libre, por lo cual se prohíbe expresamente todo tipo de edificaciones y construcciones que impliquen presencia prolongada de personas o que interfieran el libre recorrido de las aguas”, y que ello será aplicable una vez que se cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 2.1.17. de la OGUC, y por otra, que en las zonas de extensión urbana se admiten los usos de suelo que detalla como ocurre, v.gr., en el plano PRICA-U-02, referente a las localidades de Puerto Chacabuco-El Salto, en el que se superpone la zona ZR-1 con la ZUE-6; en el plano PRICA-U-03, relativo a las localidades de Villa Mañihuales y Los Torreones, en el que se superpone la zona ZR-1 con la ZEU-3 y la misma zona ZR-1 con la ZEU-1, y en el plano PRICA-U-06, sobre las localidades de Ñirehuao, Villa Ortega y Baguales, en el que se superpone la zona ZR-2 con la ZEU-6, y la zona ZR-1 con la ZEU-1. c) En el plano PRICA-U-03, sobre Villa Mañihuales, se fija la zona de extensión urbana ZEU-5 -entre el lago La Esponja y Río Ñirehuao-, mientras que en la figura 29 del Estudio de Riesgos se define riesgo por inundación en dicha área. d) En el plano PRICA-U-05, referente a Valle Simpson, El Blanco y Balmaceda, se advierte que en la primera de las localidades citadas se grafica el pasaje Virgen del Valle como vialidad proyectada (apertura), el que no se encuentra incluido en el artículo 15 transitorio de la OP. e) En el citado plano PRICA-U-05, el trazado de la calle “Costanera Río Blanco”, en sus tramos “Entre Los Corrales y Los Huemules” y “Entre Los Huemules y Límite de extensión urbana sur (tramo 6-7)”, no coincide con el graficado en el plano atingente incluido en la reseñada DIA. 11. No consta que el pertinente Estudio de Riesgos se encuentre suscrito por el profesional especialista que lo hubiere elaborado (aplica el dictamen N° 97.449, de 2015, de este origen). 12. En lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del acto en examen, cabe apuntar en relación a la consulta exigida en el N° 1 del artículo 2.1.9. de la OGUC, que no se ha remitido la totalidad de los antecedentes referidos a la misma, toda vez que no se acompañan las respuestas emitidas por las Municipalidades de Coyhaique, Aysén y Río Ibáñez, a que hacen alusión las actas de cumplimiento emitidas por el Departamento de Desarrollo Urbano de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo (aplica el dictamen N° 55.556, de 2011, de esta Contraloría General). Por su parte, se debe observar que no se adjunta documentación que dé cuenta de la fecha de recepción del PRI para su aprobación por parte del correspondiente Consejo Regional, para efectos de verificar si se pronunció dentro del plazo de sesenta días que prevé el artículo 36, letra c), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (aplica el dictamen N° 18.489, de 2017, de esta Sede de Control). Finalmente, en lo formal, cabe apuntar que en los artículos 5° y 6° de la OP, se debe aludir a actividad productiva “insalubre o contaminante” y no como ahí se precisa; en el artículo 10 de la OP, la descripción del tramo 2-3 de la localidad de Puerto Chacabuco-El Salto, establece que dicho tramo une los puntos 1 y 4; en el artículo 15 de la OP, en el cuadro atingente a Los Torreones, en la descripción del tramo de la Avda. Los Torreones (Ruta CH 240) se determina que este se extiende hasta el tramo 7-8 del Límite de Extensión Urbana deslinde Suroriente, en circunstancias que de acuerdo con lo dibujado en el plano PRICA-U-03 esa vía también se extiende hasta el tramo 6-7; en el artículo transitorio 15, en los cuadros atingentes se omite señalar que los tramos “Entre Límite de Extensión Urbana (tramo 8-1) Poniente y Ruta 7” de “Av. El Blanco”, de la localidad de El Blanco, “Entre calle Costanera Río Blanco y calle Longitudinal 1” de “Los Corrales” y “Entre calle Costanera Río Blanco y calle Cerro La Virgen” de “Los Colonos”, ambos de la localidad de Balmaceda, se encuentran asimilados de acuerdo al artículo 2.3.1. OGUC; los nombres de ciertas zonas de protección de recursos de valor natural contenidos en el plano PRICA-I-01 difieren de los consignados en el artículo 19, v.gr. “RESERVA COYHAIQUE”, “RESERVA DOS LAGUNAS” Y “MONUMENTO CINCO HERMANAS”; en el plano PRICA-U-02 la cifra correspondiente al punto 4 solo se encuentra parcialmente visible, y, por último, el PRI fue aprobado por el competente consejo regional mediante su acuerdo N° 4.614, de 2017, y no a través de los indicados en los planos PRICA-U-02 y PRICA-U-04. Igualmente, es dable observar en la resolución en examen, que el decreto con fuerza de ley N° 458 que se cita en el “VISTOS” N° 2, es de 1975, y no del año anotado; que el oficio N° 121, de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, a que se alude en el “TENIENDO PRESENTE” N° 3 no ha sido acompañado, y que en el resuelvo N° 3 se omite disponer el archivo de los instrumentos que detalla en ese gobierno regional de acuerdo con lo prescrito en el inciso final del artículo 2.1.9. de la OGUC (aplica el dictamen N° 76.796, de 2015, de este origen). En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con los criterios ya establecidos por esta Entidad de Control en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 101, de 2017, del Gobierno Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio. Saluda atentamente a Ud., Osvaldo Vargas Zincke Jefe División de Infraestructura y Regulación