Dictamen N° 16157/2019

N° 16.157 Fecha: 14-VI-2019 Mediante el pase de la suma, esa Contraloría Regional ha remitido para su estudio a este Nivel Central, la resolución N° 7, de 2019, del Gobierno Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal Tinguiririca, relativo a las comunas de Santa Cruz, Nancagua, Chépica, Placilla, Palmilla y Peralillo. Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, atingentes a ese instrumento de planificación territorial: 1. En el artículo 2° de la Ordenanza del Plan (OP), que enumera las áreas y zonas que el presente instrumento viene identificando, resulta necesario indicar las áreas verdes intercomunales, contenidas en el artículo 24 de la OP. 2. No resulta procedente que el artículo 6° se refiera a las disposiciones legales aplicables a las concesiones o explotaciones mineras regidas por el Código de Minería, por cuanto ello implica regular una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial. 3. En el artículo 7°, respecto de la infraestructura de impacto intercomunal, de su redacción no se advierte si se determina de tal nivel a las instalaciones de infraestructura sanitaria distintas de los rellenos sanitarios. 4. En el artículo 8° de la OP, relativo a las áreas de riesgo, no es procedente normar aspectos propios de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo, ni reproducir sus disposiciones (aplica los dictámenes N°s 72.942, de 2012, 18.674, de 2013 y 499, de 2018, de este Organismo de Fiscalización). 5. En el artículo 9° de la OP, respecto a Zonas No Edificables, el decreto N° 90, de 1996, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, a que se alude en la regulación de la letra c del precepto en comento, fue derogado por el decreto N° 160, de 2008, de esa misma Secretaría de Estado, el que, por lo demás, solo se refiere a los combustibles líquidos (aplica dictamen N° 14.959, de 2018, de esta Sede de Control). Luego, no corresponde incluir en este artículo -atendida su materia y lo prescrito en el artículo 2.1.17. de la OGUC- la fijación de “Franjas o terrenos de protección de cursos naturales de agua, manantiales y quebradas naturales, de acuerdo a la Ley de Bosques, D.S. N° 4.363, de 1931, del Ministerio de Tierras y Colonización (D.O. del 31/07/31) y D.S. N° 609, de 1978, del Ministerio de Tierras y Colonización (D.O. del 24/01/79); Ley N° 20.283 sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, 30/07/08”. Además, no se aprecia el sentido de regular en la OP una zona no edificable de “Territorios afectados por la proyección de las superficies limitadoras de obstáculos que determine en cada caso la Dirección General de Aeronáutica Civil en los terrenos aledaños a Aeropuertos o Aeródromos, según lo previsto en la ley N° 18.916, del Ministerio de Justicia, que aprueba el Código Aeronautico”, de indicar en la viñeta dentro de las áreas de restricción por infraestructura, “Aeródromo” y graficar dichas áreas en los planos PRIT-01 y PRIT-02, considerando que no se advierte la existencia de decretos del Ministerio de Defensa Nacional que, en conformidad a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Código Aeronáutico y en el artículo 2.1.29. de la OGUC, fundamente la consagración de franjas o radios de protección de esos aeródromos (aplica dictámenes N°s 48.301, de 2009 y 38.970, de 2017, de esta Contraloría General). 6. En los artículos 10 y 11, en sus incisos primeros la regulación que se incluye de las “ÁREAS DE PROTECCIÓN DE RECURSOS DE VALOR NATURAL” y “ÁREAS DE PROTECCIÓN DE RECURSOS DE VALOR PATRIMONIAL CULTURAL”, corresponde a una materia que concierne a la OGUC y no al instrumento en examen (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 31.650, de 2017 y 14.959, de 2018, de esta Sede de Control). Lo propio, acontece en relación a la definición de áreas de riesgo de origen natural contenida en el inciso primero del artículo 21. Además, no se advierte el sustento normativo de lo señalado en los incisos segundos de los citados artículos 10 y 11. 7. No procede que se incluya en el artículo 14 como detalle del Área Rural, “Usos de suelo para los efectos de la aplicación del artículo 55°”, al no corresponder a una clasificación de aquellos, sin perjuicio de que en esa preceptiva no se da cuenta de las áreas rurales referidas en el artículo 26 de la OP. 8. No resulta pertinente que el inciso segundo del artículo 15 disponga que los usos de suelo permitidos y las condiciones de edificación y subdivisión, se contienen en los instrumentos de planificación a que alude. Sin desmedro de ello, la información anotada en el atingente cuadro es propia de la memoria explicativa y no de la OP (aplica criterio contenido en el dictamen N° 66.458, de 2013, de esta Entidad Fiscalizadora). 9. En el artículo 22 de la OP, sobre Áreas de Protección de Recursos de Valor Natural, no consta la existencia de un instrumento que reconozca la protección de las “Palmas de la Candelaria”, las que, por lo demás, no conciernen a un área específica de conformidad a lo prescrito en el artículo 2.1.18. de la OGUC. 10. En el artículo 23 de la OP, para los monumentos históricos que se detallan no se establecen las normas urbanísticas aplicables a las ampliaciones, reparaciones, alteraciones u obras menores que se realicen en las edificaciones existentes, así como a las nuevas edificaciones que se ejecuten, conforme lo prevé el artículo 2.1.18. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 9.171, de 2015 y 10.365, de 2017, de esta Sede de Control). 11. En el artículo 24 de la OP, relativo al área verde intercomunal, es menester señalar que la norma urbanística coeficiente de ocupación de suelo para este uso se aparta del artículo 2.1.31. de la OGUC (aplica dictamen N° 14.959, de 2018, de este origen). Lo propio, se advierte en el artículo transitorio 3 de la OP, para las zonas ZEU-1, ZEU-2, ZEU-3 y ZEU-4, en el cual se fija el uso de suelo área verde y espacio público, el que debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 2.1.30. de la OGUC. Además, en este último artículo no resulta pertinente indicar dentro de los usos de suelo prohibidos, la actividad productiva de industria inofensiva y la infraestructura de transporte, puesto que ello es una materia propia de nivel intercomunal, acorde con lo consignado en los capítulos 2 y 3, que establecen los usos y actividades de impacto intercomunal. 12. Para las áreas rurales mencionadas en el artículo 26 de la OP, corresponde tener presente lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que previene, en lo que importa, que “Las construcciones destinadas a equipamiento de salud, educación, seguridad y culto, cuya carga de ocupación sea inferior a 1.000 personas, se entenderán siempre admitidas cuando se emplacen en el área rural”. Conforme a ello, se ha omitido indicar como admitidos en los términos señalados los equipamientos de seguridad para las áreas AR-1, AR-2 y AR-4, y salud para AR-2, AR-3 y AR-4 (aplica dictamen N° 28.040, de 2018, de esta Contraloría General). Además, respecto a los usos de suelo prohibidos en las citadas áreas AR-2 y AR-3, cabe observar que aquellos son sin perjuicio de lo prescrito en el inciso primero del artículo 55 de la LGUC, según el cual, fuera de los límites urbanos pueden construirse conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, en los términos que detalla (aplica dictamen N° 12.635, de 2019, de esta Entidad de Fiscalización). 13. En todas las tablas del artículo 27 sobre vialidad estructurante, relativas a las comunas de Placilla, Nancagua, Santa Cruz, Chépica, Palmilla y Peralillo, no se consigna la clasificación de las vías de conformidad con el artículo 2.3.1. de la OGUC. Luego, no resulta pertinente apuntar en el inciso segundo del mismo artículo que "Los terrenos destinados a vías expresas y troncales se encontrarán afectos a declaratoria de utilidad pública en conformidad al Art. 59° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, ya sea por apertura o por ensanche”, toda vez que esa declaración constituye una materia propia de ley, debiendo remitirse dicho plan a clasificar la red vial pública (aplica dictamen N° 38.970, de 2017, de este origen). Enseguida, no procede indicar en esa preceptiva que “Las vías existentes considerarán ensanche a ambos costados a partir del eje de la vía cuando ésta no cumpla con los anchos entre líneas oficiales mínimos establecidos”, por cuanto ello impide distinguir entre el ancho de línea oficial existente y los ensanches proyectados, y por tanto, la determinación de las áreas afectas a utilidad pública. Sin desmedro de lo expresado, cabe observar respecto a las vías anotadas como “Existentes”, emplazadas en el área rural y en el área de extensión urbana, que no consta que presenten tal condición. Por otra parte, la vía “Ruta 90” -VE PL 1-, de la comuna de Placilla, en su tramo desde “Límite Comunal Oriente de la Localidad de Placilla” y “Límite Urbano Oriente de la Localidad de Placilla, Zona ZUE-1” se apunta como existente en el área rural, empero en los atingentes planos se dibuja también un tramo en el área de extensión urbana 3 -ZEU 3-. Asimismo, cabe precisar que en la comuna de Placilla la arteria “Fidel María Palleres - Ruta I-840” -VT PL 6- en el tramo entre “Límite Urbano sur de la localidad de Placilla, Zona ZEU-1” y “Ruta I-850”, en la columna observaciones se indica que se emplaza en el área rural, no obstante que pertenece al área urbana. Lo propio, se advierte en la comuna de Palmilla para la vía “VT PA 3 Proyectada” entre límite urbano oriente de la zona ZUC de la localidad de Palmilla hasta límite urbano nororiente de la zona ZEU-1 de dicha localidad. Similar situación se aprecia en la comuna de Nancagua en la vía “I-756” en el tramo desde Límite Urbano Sur Localidad de Cunaco Zona ZUC y Límite Comunal Surponiente de Nancagua, la cual en la columna observaciones se indica que se sitúa en área rural, no obstante que parte de ella se encuentra en área urbana, y en la comuna de Chépica en la vía “I-814” en el tramo descrito desde límite urbano norte de la localidad de Orilla de Auquinco ZEU-4 hasta límite urbano sur de la localidad de Orilla de Auquinco ZEU-4 el cual en parte se ubica en una zona rural. Enseguida, en la descripción de algunos tramos de ciertas vías se alude a referencias que no se grafican en los planos pertinentes, v.gr., en Santa Cruz, el “Estero Chimbarongo”, “Estero Las Toscas”, “Estero Chépica”, y en Nancagua, el límite urbano poniente y oriente de la zona ZEU-2 de la localidad de Cunaco (aplica criterio contenido en el dictamen N° 10.365, de 2017, de esta Contraloría General). A su turno, se indica en la tabla de la comuna de Chépica, la vía “I-758”, código VT CH 16, en el tramo desde límite comunal norte de Chépica hasta el límite urbano Suroriente de la localidad de Isla de Guindo, ZEU-4, no obstante que dicha arteria corresponde a la comuna de Santa Cruz. Luego, en cuanto a la vía “VT PA 7”, de la comuna de Palmilla, es menester observar que se describe en dos tramos -segundo y tercero- que se superponen (aplica dictamen N° 10.365, de 2017, de este origen). Además, en la tabla de la comuna de Palmilla la vía “VT PA 5 Proyectada” en un tramo se anota desde la vía “VT PA 2 (Proyectada)”, no obstante que el plano dibuja tal arteria como existente (aplica dictamen N° 38.970, de 2017, de esta Sede de Control). Seguidamente, que en el atingente cuadro de la comuna de Chépica, la descripción de las vías "I-788" -en su tramo desde "Límite Urbano sur de la Localidad de Chépica, Zona ZUC" hasta "VT CH 13 Proyectada"- y la "VT CH 13 Proyectada", son equívocas en atención a que el término de una concierne al inicio de la siguiente. Igual situación ocurre en el cuadro de la comuna de Palmilla en la descripción de las vías “VT PA 12” -desde “Límite Comunal Norponiente de Palmilla/VT PE 7” hasta “I-704”- y la “I-704” -desde VT PA 12 hasta Ruta 90- (aplica dictámenes N°s 43.018, de 2016 y 38.970, de 2017, de esta Entidad de Fiscalización). A su turno, en relación con la vía “I-772” -código VT CH 2- de la comuna de Chépica, en su tramo desde “Límite urbano norte localidad de Chépica zona ZEU-2” hasta la vía “I-758” que se describe en el cuadro de la comuna de Chépica, se aprecia que en los atingentes planos, parte de ella se dibuja en la comuna de Santa Cruz. Por otra parte, en la columna observaciones para la vía “Proyección Ruta I-384”, de la comuna de Placilla, no procede aludir a “Puente sobre Río Tinguiririca”. Igual situación acaece en las vías “VT NC 8 Proyectada”, “VT SC 1 PROYECTADA” y “VT PA 7 Proyectada” de Nancagua, Santa Cruz y Palmilla, respectivamente. Lo mismo acontece para las vías “I-700” y “VT PA 14 Proyectada” de las comunas de Santa Cruz y Palmilla, correspondientemente, que señalan “Puente sobre Estero Las Toscas”, y para la vía “VT CH 15 Proyectada” de la comuna de Chépica, que indica “Puente sobre Estero Chimbarongo”. 14. En lo que atañe al cuadro de dotación mínima de estacionamientos del artículo transitorio 2, es necesario apuntar en relación al uso residencial, que en el destino “Hogares de acogida (niños y ancianos)” y “Hotel, resort, hosteria, motel o cabañas, apart hotel, lodge, hostal, hospedaje familiar, albergue o refugio y recintos de camping, con fines turísticos o similares; pensiones, residenciales, similares” no se precisa la forma de cálculo del parámetro “camas”. Lo propio, ocurre con “recinto” en el acápite relativo a edificio de culto del uso equipamiento de clase culto y cultura (aplica dictamen N° 499, de 2018, de este origen). A su turno, es menester reparar la incorporación de los destinos “depósitos de buses y camiones” y "Plantas de revisión técnica", en el uso de suelo equipamiento clase comercio, por cuanto estos conciernen a actividades productivas (aplica dictámenes N°s 98.413, de 2015, y 8.502, de 2019 de esta Sede de Control). Por su parte, cabe observar que el destino "Talleres artesanales sobre 50 m2" -previsto en la clase servicios-, pertenece al uso de suelo Actividades Productivas, acorde con el artículo 2.1.28. de la OGUC y no se comprende dentro de los "Servicios Artesanales" los cuales incumben al uso Equipamiento (aplica dictamen N° 33.434, de 2016, de esta Contraloría General). Por último, no corresponde indicar los Recintos “abiertos” para picnic, toda vez que el equipamiento de clase esparcimiento contemplado en el artículo 2.1.33 de la OGUC no hace tal caracterización para los recintos. 15. En el artículo transitorio 3 de la OP, no procede que en las zonas ZEU-1, ZEU-2, ZEU-3 y ZEU-4 se prohíban las actividades productivas de carácter “molesto, contaminante y peligrosa” por tratarse de acuerdo al artículo 3° de la OP, de una materia propia del nivel intercomunal que está incorporada en sus disposiciones permanentes. Igual situación acontece con los rellenos sanitarios, indicados como prohibidos en las precitadas zonas ZEU-1, ZEU-2, ZEU-3 y ZEU-4, no obstante que se encuentran regulados dentro de las infraestructuras de carácter intercomunal según el artículo 7° de la OP. Además, es dable observar que en las zonas ZEU-1 y ZEU-4, se determine -dentro de los usos de suelo prohibidos- a la clase esparcimiento como un uso distinto a equipamiento, y a la clase seguridad como un tipo de esparcimiento. Lo propio, ocurre para la clase salud en la mencionada zona ZEU-4. 16. En el artículo transitorio 4, la determinación de normas urbanísticas supletorias para las actividades productivas e infraestructura de impacto intercomunal, implica regular una materia propia de la planificación urbana de nivel intercomunal, que por tanto debe incorporarse a las disposiciones permanentes del instrumento en análisis (aplica el dictamen N° 33.242, de 2017, de esta Contraloría General). 17. En cuanto a las planos, se advierten los siguientes reparos: a) No se aprecia la necesidad de incluir el área regulada por el plan en dos láminas distintas -entre las coordenadas 6152225 y 6192225 Norte- (aplica dictamen N° 19.145, de 2015, de esta Entidad de Fiscalización). b) Se observan en el plano PRIT-02 trazados correspondiente a vías, lotes, líneas de ferrocarril y gran parte del Embalse Convento Viejo, los que se encuentran fuera del área regulada. Asimismo, en dicho plano, no se advierte la razón para graficar una porción del aludido Embalse Convento Viejo, en una parte regulada de la comuna de Chépica. Además, se dibujan en los concernientes planos, zonas denominadas en la viñeta como “Infraestructura enegética y sanitaria” sin que se desarrollen en la OP ni en la memoria explicativa. c) En la comuna de Nancagua se grafica una vía en el respectivo plano -entre la ruta I-810 (VT NC 6) y el límite comunal sur de dicha comuna, que colinda con Chépica- la cual no se señala en la atingente tabla, contenida en el artículo 27 de la OP. d) No se dibujan las áreas verdes intercomunales mencionadas en el artículo 24 de la OP, así como tampoco se señalan los nombres de los esteros y ríos que permitan cotejar lo apuntado en el singularizado artículo. Adicionalmente, dichas áreas no se identifican en la pertinente memoria explicativa. d) Los colores utilizados para diferenciar las zonas ZUC y AR-3, Zona Urbana Consolidada y Zona Rural 3, no permiten una adecuada lectura atendida su similitud (aplica criterio contenido en el dictamen N° 66.458, de 2013, de este origen). e) No se encuentran graficadas las áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural enunciadas en el artículo 23 de la OP (aplica criterio contenido en el dictamen N° 37.505, de 2017, de esta Sede de Control). f) En la localidad de Placilla se anota dos veces “ZEU-1” sobre una superficie que por su color corresponde a la zona ZEU-3. i) En la comuna de Palmilla, en su zona urbana, por su gráfica, no se distinguen los nombres de algunas vías. j) El límite urbano que se dibuja para la comuna de Nancagua, no concuerda con el vigente, aprobado por el decreto N° 660, de 1968, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Igual situación ocurre con el límite de la localidad de La Puerta, de la comuna de Santa Cruz, sancionado por el decreto N° 28, de 1989, de la misma cartera de Estado. Lo anterior, no obstante lo indicado en el artículo 15 de la OP. 18. En lo que atañe a la memoria explicativa no consta un estudio fundado que justifique el establecimiento de las áreas de riesgo AR-1 y AR-2, reguladas en el artículo 21 de la OP y graficadas en el atingente plano como “Áreas de Riesgo por Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas” y “Áreas de Riesgo Alto por zonas de inundación o potencialmente inundables, debido entre otras causas a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos”, respectivamente, según prevé el artículo 2.1.17. de la OGUC (aplica dictamen N° 14.959, de 2018, de esta Sede de Control). Sin perjuicio de lo expresado, en el punto “5.1.7 RIESGOS”, se alude al “Riesgo Volcánico”, el que posteriormente no se desarrolla, y el punto “5.1.7.2 RIESGO DE REMOCIÓN EN MASA” de la enunciada memoria, difiere de lo prescrito en el citado artículo 2.1.17. de la OGUC. Por otra parte, no se advierte el sentido de indicar inmuebles de conservación histórica en zona rural, como acontece en la “Tabla 53: Listado de Inmuebles de Conservación Histórica en área urbana y rural en la Intercomuna de Tinguiririca, no vigente al 2016”, toda vez que la declaración de tales inmuebles concierne al atingente plan regulador comunal y solo en áreas urbanas. 19. En lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del acto en examen, es necesario hacer presente que las respuestas a las observaciones de los municipios -adjuntas en el expediente-, así como el informe ambiental en su contratapa, contienen el logo de la empresa "NOMADE CONSULTORES", lo cual es improcedente, ya que dicha documentación forma parte de la resolución en análisis, la cual concierne a un acto administrativo, de carácter oficial y público (aplica criterio contenido en el dictamen N° 18.489, de 2017, de esta Sede de Control). 20. No se aprecia que se hubiese examinado la procedencia de efectuar la consulta indígena, de conformidad con lo dispuesto en artículo 13 del Reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena, aprobado por el decreto N° 66, de 2013, del Ministerio de Desarrollo Social (aplica dictámenes N°s 76.796, de 2015 y 10.365, de 2017, de este origen). 21. En lo meramente formal, en el considerando e), no se acompaña el oficio ordinario Nº 106, de 2019, del Gobierno Regional de O’Higgins que ahí se enuncia, que remite al Consejo Regional el expediente y planos del Plan Regulador Intercomunal de Tinguiririca para su aprobación; en el considerando j), N° 4, el oficio ordinario N° 1348, de 2017, del Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins, no se remite a los concejos municipales como ahí se expresa, y se omite anotar que se encuentra dirigido además a las comunas de San Fernando, Chimbarongo, San Vicente, Pichidegua, Marchihue, Pumanque, Lolol, Hualañé, Rauca y Teno. A su turno, en el capítulo 8 de la OP, en el subtítulo debe apuntarse “y zonas no edificables” y no como ahí se indica; en el artículo 27 de la OP, en el primer tramo de la vía “VE PL 1” -del cuadro de la comuna de Placilla- en la columna “desde” no corresponde referirse a “de la localidad”; en tramos de la vía código VT PL 8 se detalla “Lo Mosco”, no obstante que en los atingentes planos se señala como “Lo Moscoso”; se cita en la tabla de la comuna de Nancagua la vía “I-852”, código VT NC 2, empero en el plano es “I-850”; y en la tabla de la comuna de Nancagua, en dos tramos de la vía “I-752”, se menciona “Surriente” y “Suroiriente” en vez de suroriente. Luego, en los artículos 3° -N°1- y transitorio 3 de la OP, en los usos de suelo prohibidos de las zonas ZEU-1, ZEU-2, ZEU-3 y ZEU-4, se debe aludir a actividad productiva “insalubre o contaminante” de acuerdo a lo prescrito en el artículo 4.14.2. de la OGUC, y no como ahí se anota (aplica dictamen N° 11.243, de 2019, de esta Contraloría General). Por su parte, en el acápite 1 “INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES GENERALES” de la memoria explicativa y en el artículo 12 de la OP, no procede indicar el “cuerpo legal” sino que “cuerpo normativo”, según lo prescrito en el artículo 35 de la LGUC, modificada en lo pertinente por la ley N° 21.078, sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano (aplica dictamen N° 12.635, de 2019, de esta Entidad de Fiscalización). Finalmente, en las tablas 2 y 48 -contenidas en las páginas 10 y 108 de la memoria explicativa-, en lo relativo a la localidad de La Puerta, comuna de Santa Cruz, se debe apuntar la resolución N° 28 y no como ahí se singulariza. En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 7, de 2019, del Gobierno Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio. Saluda atentamente a Ud., Por orden del Contralor General de la República Osvaldo Vargas Zincke Jefe División de Infraestructura y Regulación