Dictamen N° 24856/2017

N° 24.856 Fecha: 07-VII-2017 Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de Coquimbo ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 69, de 2016, del Gobierno Regional de Coquimbo, que promulga el Plan Regulador Comunal de La Higuera (PRC), localidades de La Higuera, Caleta Los Hornos, Chungungo, El Trapiche, Los Choros, Punta de Choros y Punta Colorada. Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, atingentes a ese instrumento de planificación territorial: 1. En relación con los cuadros relativos al límite urbano de las localidades de que se trata, contenidos en el artículo 2°, es dable hacer presente que en la descripción de ciertos puntos y tramos se omite detallar la información que permita proyectarlos, limitándose a reiterar sus coordenadas o a señalar que corresponden a una línea imaginaria -recta o sinuosa- que une los puntos que se indican, v.gr., los tramos 1-2 a 6-7, 8-9 y 10-1, todos de La Higuera; los puntos 1 y 18, y los tramos 1-2 a 7-8 y 9-10 a 17-18, todos de Caleta Los Hornos; los tramos 1-2 a 13-14 de Chungungo; los tramos 1-2 a 3-4, 8-9, 11-12 a 13-1, todos de El Trapiche; los tramos 1-2, 3-4, 6-7 a 8-9, todos de Los Choros; los puntos 1, 6 y 7, y los tramos 1-2, 3-4, 5-6 y 6-7, todos de Punta de Choros, y los tramos 2-3 a 8-1 de Punta Colorada. Lo propio se observa en el cuadro de vialidad de la localidad de Chungungo, del artículo 13, respecto de la descripción del tramo de la vía “Isla Gaviota” (aplica dictamen N° 10.356, de 2017, de esta Contraloría General) Además, existen diferencias entre las descripciones de puntos y tramos de los cuadros reseñados y lo graficado en los planos respectivos, v.gr., en Caleta Los Hornos, en los puntos 6, 7 y 8 se alude al “eje proyectado de calle 1”, el cual no se grafica en el plano PRCLH 2016/02; en Chungungo, en el punto 9 se marca la paralela a 10 metros al “oriente” del eje proyectado de Villa Peralito, empero en el plano PRCLH 2016/03 dicha paralela se dibuja al “poniente” de ese eje; y, también en la mencionada localidad, los tramos 14-15, 16 y 16-1 se describen en función de la “línea de costa” o de la “Dársena”, mientras que en el plano se grafican en relación con la “línea de más alta marea”. Asimismo, en El Trapiche, en los puntos 1, 2, 3 y 13 se señala a la “Ruta 5 Norte”, en circunstancias que en el plano PRCLH 2016/04 la vía se denomina “Ruta 5 Proyectada”; en los puntos 4 a 12 se anota la misma “Ruta 5 Norte”, mientras que en el plano respectivo esos puntos se dibujan en función de la “Ex Ruta 5 Norte”; en los tramos 4-5 a 7-8 se alude al “costado sur del eje de la Quebrada de Los Choros” -debiendo referirse al eje o al costado de la quebrada-, en circunstancias que en el plano atingente no se define la mencionada quebrada, ni su eje -el que solo se enuncia-; el punto 7 se fija en función de “la paralela a 110 metros al oriente del eje de la Calle 1”, en circunstancias que del plano se desprende que la paralela no se dibuja a esa distancia del citado eje, toda vez que la cota "110" no es perpendicular a esa vía; y, en el tramo 10-11 se menciona la “Futura Ruta 5 Norte”, la que en el plano aludido se denomina “Ruta 5 Proyectada”. Por su parte, en Punta de Choros, en el tramo 2-3 se traza a una distancia de 450 metros al oriente de “Avenida Los de Aguirre”, en circunstancias que los puntos 2 y 3 se definen en función de una paralela a 445 metros al oriente del eje de esa avenida y que según el plano PRCLH 2016/06 cuenta con 15 metros de perfil -por lo cual, esa distancia debiera ser de 437,5 metros al oriente del costado oriente de la misma vía-; los puntos 3, 4 y 5 se definen en función del eje proyectado de “Las Gaviotas”, el cual no se dibuja en el plano concerniente; el punto 4 alude al eje proyectado de “Avenida Los de Aguirre”, mientras que según el plano atingente se trataría del eje de dicha vía -que no se dibuja- y no de su proyección; y, en la descripción del tramo 4-5 se omite aludir al “eje” de “Avenida Los de Aguirre” acorde con lo consignado en el respectivo plano. Por último, en Punta Colorada, en el punto 5 se anota una distancia de 500 metros al sur del eje que indica, la cual en el plano PRCLH 2016/07 mide aproximadamente 400 metros; en el punto 6 se describe una paralela a 340 metros al poniente del eje que se cita -que no se grafica-, mientras que en el plano referido esa distancia se registra de 335 metros; y en la singularización del tramo 8-1, se alude a la línea recta que une los puntos 8-9, no existiendo en el plano el punto 9. 2. Luego, corresponde observar que en el inciso segundo del artículo 6° "Recursos Patrimoniales de Conservación Histórica", no procede que se fijen las zonas de conservación histórica 1 y 2 en función de las líneas de cierro, al constituir elementos inciertos y variables (aplica criterio contenido en el dictamen N° 89.751, de 2015, de este origen). 3. En cuanto al cuadro del artículo 7º, que contiene estándares mínimos de estacionamientos, debe consignarse que en el uso de suelo equipamiento clase comercio no procede aludir a “placa” comercial, al resultar dicho término ajeno a la terminología de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- y su ordenanza (aplica el dictamen N° 47.417, de 2008, de este origen); a su vez que en la clase salud, se repite la actividad “posta”, y que en la clase culto/cultura, en la actividad locales públicos de culto, no se precisa la forma de cálculo del parámetro “recinto” (aplica el dictamen N° 43.018, de 2016, de esta Entidad de Control). Asimismo, no procede aludir a “consultas ó centros médicos/dentales” en la clase salud, al corresponder a una actividad de servicio (aplica dictamen N° 43.018, de 2016, de esta Sede de Control), y respecto a la actividad de "Terminal Agropecuario y similares", no constituye una instalación de infraestructura, según lo previsto en el artículo 2.1.29. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -contenida en el decreto N° 47, de 1992, de la individualizada cartera de Estado- (aplica dictamen N° 54.317, de 2016, de esta Contraloría General). 4. A continuación, cumple con hacer presente que en el artículo 8º “Zonas del Plan Regulador”, en la letra a) “ÁREAS DE RIESGO”, los nombres de las áreas AR1 y AR2 difieren de los consignados en los respectivos planos. Lo propio se repara en el artículo 10. 5. Respecto de los “Cuadros de Zonas del Área Urbana” incluidos en el artículo 9º, es menester sostener que: a) En lo relativo a las zonas ZU1, ZU-2, ZU-3, ZU-4 y ZU5, se omite indicar respecto al uso de suelo residencial si los “hogares de acogida” se encuentran permitidos o prohibidos. Lo propio se observa respecto a las zonas ZCH1 y ZCH 2, incluidas en el artículo 12. b) En la regulación de las zonas ZU1, ZU2 y ZU-4 se incluye el “autódromo” como actividad prohibida de la clase comercio, en circunstancias que por su naturaleza pertenece a la clase deporte. c) En el cuadro correspondiente a las zonas ZU1, ZU2, ZU3, ZU4, ZU5, ZE y ZAP las actividades productivas “molestas contaminantes peligrosas”, se prohíben tanto en los usos de suelo permitidos como prohibidos. Lo propio se observa en cuanto a los cuadros sobre las zonas ZCH1 y ZCH 2, que se detallan en el artículo 12. d) No procede que en todos los cuadros se regulen las redes o trazados destinados a infraestructura de transporte, sanitaria y energética, atendido que según el artículo 2.1.29. de la OGUC, estas redes y trazados se entienden siempre admitidos. Lo propio se observa en cuanto a los cuadros sobre las zonas ZCH1 y ZCH 2, contenidos en el artículo 12 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 80.119, de 2016, de este origen). e) En los cuadros atingentes a las zonas ZU3, ZE, ZAP y ZIP, no se advierte el sentido de prohibir, en el uso de suelo infraestructura de transporte, las actividades “molestas contaminantes peligrosas” o “transformación insalubres contaminantes y peligrosas”, pues acorde con lo previsto en el artículo 2.1.29. de la OGUC esta clasificación solo se aplica a las instalaciones o edificaciones de este tipo de uso que contemplen un proceso de transformación. Sin perjuicio de lo anterior, es menester apuntar que no corresponde aludir a “actividades de transformación” o “transformación”, toda vez que dicho concepto concierne a un supuesto definido en la OGUC, sin que corresponda a los planes reguladores normar esta materia. f) El cuadro relativo a la zona ZIS, al incluir entre los usos de suelo permitidos las Instalaciones “existentes” de Agua Potable y Planta de Tratamiento de Aguas Servidas, regula un aspecto propio de la LGUC -que lo contempla en su artículo 62-, que excede el ámbito de los planes reguladores comunales (aplica dictámenes N°s 54.958, de 2009, y 76.796, de 2015, ambos de este Órgano Fiscalizador). g) Por último, en el cuadro correspondientes a la zona ZIP se incluyen como actividades prohibidas de la actividad productiva las “insalubres contaminantes peligrosas”, tanto en el cuadro de usos de suelo permitidos como prohibidos. 6. Es dable observar respecto al inciso segundo del artículo 10, que no corresponde aludir a “equipamiento esencial”, concepto que no se encuentra definido en la OGUC, sin que corresponda a una materia susceptible de ser reglada por el PRC. 7. En el artículo 11, en el inciso atingente a la ZNE2 “Faja de Tendido de Alta Tensión”, se omite señalar la normativa que establece la zona no edificable que ahí se menciona (aplica los dictámenes N°s. 31.985, de 2015, y 80.119, de 2016, ambos de la Contraloría General). Es pertinente consignar que las franjas de protección de las zonas no edificables anotadas no se grafican en los planos concernientes (aplica dictamen N° 9.171, de 2015, de esta Entidad de Control). 8. Acerca de los cuadros sobre la vialidad de las distintas localidades contenidos en el artículo 13, cabe anotar que: a) En la enunciación de los tramos y anchos existentes de algunas vías se alude a longitudes que no se indican en los planos, v.gr., en el cuadro de vialidad de La Higuera, el perfil de “Variable 12-15” de la vía “Luis Ávalos Chinga”; en la tabla de vialidad de Caleta Los Hornos, la distancia de “15 m al oriente” de la proyección del eje a que se alude, en el tramo de la Calle 2; en ese cuadro, la distancia “38 m al sur del eje de calle Miraflores” que define los dos primeros tramos de “Calle 8”; en la misma tabla, los perfiles de “17” y “13” respectivamente, de los dos primeros tramos de la vía Los Héroes de la Concepción; en el detalle de vialidad de El Trapiche el ancho de “12” del “Camino Interior 3”; y, en el cuadro de vialidad de Los Choros el perfil de “6” de “Av. La Paz” y el ancho de “El Limbo”. b) No procede determinar los tramos de vías en función de situaciones de hecho variables o inciertas como acontece, v.gr., en la vía Teodoro Zambra -al aludir al Estadio Municipal- del cuadro correspondiente a La Higuera (aplica criterio contenido en el dictamen N° 14.462, de 2014, de este origen). c) Existen diferencias entre las descripciones de tramos de vías y lo graficado en los planos respectivos, v.gr., en el cuadro de vialidad de La Higuera la vía “Gabriela Mistral” se describe en función de la calle “Violeta Seura”, mientras que en el plano PRCLH 2016/01 esta última vía se denomina “Pedro Pablo Muñoz”; también, en el mismo cuadro, la vía “Violeta Seura” se define entre “Gabriela Mistral” y “Aníbal Molina Morales”, empero en el plano atingente se grafica entre “Pedro Pablo Muñoz” y “Aníbal Molina Morales”; y, en el citado cuadro se omite incluir la vía “2 Poniente” proyectada en el plano correspondiente (aplica dictamen N° 23.209, de 2011, de esta Entidad Fiscalizadora). Asimismo, en el cuadro de vialidad de Caleta Los Hornos el ancho existente del primer tramo de la “Calle 8” se anota de 15 metros, mientras que en el plano PRCLH 2016/02 ese ancho se grafica de 12 metros; en el indicado cuadro, el “Paseo Peatonal Costero” se proyecta con un ancho de 15 metros, empero en el plano correspondiente dicho paseo no se dibuja con ese perfil en toda su extensión. Por otra parte, en el cuadro de vialidad de Chungungo, el segundo y tercer tramo de la vía “Las Tinajas” se describen hasta y desde “82 m al sur del eje de cruce de Arturo Prat e Isla de Choros”, respectivamente, en circunstancias que en el plano PRCLH 2016/03 la enunciada vía no se traza en relación con ese punto. Además, en el cuadro de vialidad de El Trapiche, en los tramos definidos para las arterias “Calle 5”, “Calle 4” y “Calle 3” se alude a la “Ruta 5 Norte”, mientras que en el plano PRCLH 2016/04 esa vía se denomina “Ex Ruta 5 Norte”; en el mismo cuadro, la “Calle 1” se describe hasta el “Límite Urbano Tramo 5-6”, en circunstancias que acorde con el plano referido se trataría de los tramos 5-6 y 6-7. También, en el cuadro de vialidad de Los Choros, no se incorpora la vía “Las Añañucas” que se grafica en el plano PRCLH 2016/05, y en el mismo cuadro las vías “Av. San José” y “21 Mayo” se describen desde el “Límite Urbano Tramo 8-1”, en circunstancias que según el anotado plano se trataría del tramo 9-1. d) En el cuadro de vialidad de El Trapiche se incluye la vía expresa “ex Ruta 5 Norte”, lo que no procede toda vez que con arreglo a lo previsto en los artículos 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC, deben establecerse, mediante disposiciones transitorias, con carácter de supletorias del instrumento de nivel superior (aplica el dictamen N° 40.374, de 2015, de este origen). 9. En relación con los Planos, se advierte que se omite en los correspondientes instrumentos la firma del asesor urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC, sin que se adjunte algún antecedente que permita justificar dicha situación (aplica el dictamen N° 80.119, de 2016, de este Ente Fiscalizador). A su turno, las áreas de riesgo “Propensas a Avalanchas, Rodados, Aluviones o Erosiones Acentuadas” graficadas en el plano PRCLH 2016/01 “LOCALIDAD DE LA HIGUERA”, no coinciden con las áreas de “Susceptibilidad de Remociones en Masa” dibujadas en el Plano N° 10 “Mapa Síntesis de Peligro Geológico”, también concerniente a la localidad de La Higuera, contenido en el Estudio de Riesgos de la Memoria Explicativa del PRC (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 73.730, de 2013, y 1.765, de 2014, de esta Contraloría General). Por su parte, cumple con hacer presente que en el plano PRCLH 2016/03 de la localidad de Chungungo, se aprecia graficada una zona denominada ZAV1, la cual no se encuentra contemplada dentro de las zonificaciones que detallan los artículos 8° y 9° de la Ordenanza Local (OL). 10. Respecto de la Memoria Explicativa adjunta, cabe reparar que en ésta no se identifican las vías estructurantes -en especial las vías colectoras y de servicio, indicando su relación con los caminos nacionales, las vías expresas y troncales en la planificación urbana regional e intercomunal, respectivamente-, ni las principales actividades urbanas de la comuna, con una apreciación de sus potencialidades, acorde con lo previsto en el artículo 2.1.10. de la OGUC. En cuanto al Estudio de Riesgos que se acompaña a la mencionada Memoria Explicativa, cumple con observar que en este se incorpora un estudio de riesgos antrópicos, que revela la existencia de una serie de riesgos de ese tipo, que no se incluyen en la OL ni en los planos que forman parte del PRC, sin que se justifique su omisión (aplica el dictamen N° 73.730, de 2013, de este origen). Por su parte, el Estudio de Capacidad Vial adjunto tampoco incluye las vías existentes y proyectadas, “para satisfacer el crecimiento urbano en un horizonte de, al menos, 10 años”, según se exige en el citado artículo 2.1.10. (aplica criterio contenido en el dictamen N° 9.138, de 2017, de esta Sede de Control). 11. Sobre el procedimiento de aprobación del PRC en estudio, corresponde señalar respecto al pronunciamiento del Concejo Municipal -exigido de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 2.1.11. de la OGUC- que este no cumple con el quórum especial que se prevé en el inciso final del artículo 65, de la ley N° 18.695, Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, el que prescribe, en lo pertinente, que el acuerdo a que refiere la letra b) de la misma disposición -sobre aprobación del plan regulador comunal-, debe ser adoptado por “cuatro concejales en las comunas que cuenten con seis concejales”, lo que no ocurrió en la especie, al haber contado en la sesión N° 102, de 2015, del Concejo Municipal de la Higuera, con el voto en contra del concejal Ambler, abstenciones de las concejales Carmona y Guzmán, y voto favorable de los concejales Saavedra y Contreras (aplica criterio contenido en el dictamen N° 15.383, de 2016, de esta Entidad Contralora). 12. En la enunciada resolución N° 69, no consta la firma del presidente del consejo regional, acorde con lo prescrito en la letra j) del artículo 30 ter de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que previene, en lo que interesa, que a dicha autoridad le cabe suscribir, solo para efectos de ratificar el acuerdo correspondiente del consejo regional, los actos administrativos que formalicen la aprobación de todos los instrumentos contemplados en esa letra con la excepción que indica (aplica el dictamen N° 30.349, de 2016, de este origen). 13. En los planos “Usos de Suelo y Vialidad” del PRC, aparece -en el cuadro de firmas- que el Secretario Municipal certifica que el plan fue aprobado por el Concejo Municipal por acuerdo N° 134, de 18/10/13 -respecto del cual no se acompaña el acta de tal sesión- que es anterior a las instancias de participación efectuadas en el año 2015, lo que no se ajusta a lo consignado en el artículo 2.1.11. de la OGUC. Lo mismo se observa respecto al último de los vistos de la resolución en estudio, al aludir en la referencia al certificado de fecha 27 de julio de 2016, del Secretario Municipal de la Higuera, a la Sesión Extraordinaria N° 7, de 18 de octubre de 2013, y al acuerdo N° 134 de la misma fecha, en el cual el Concejo Municipal habría aprobado el proyecto PRC de La Higuera. 14. En lo meramente formal, cabe hacer presente que el título de los planos es “Usos de suelo y Vialidad” y no el que se menciona en el artículo 1°; que en el artículo 2°, en el cuadro que describe el límite urbano de La Higuera, el tramo 7-8 se describe como la línea sinuosa que une los puntos 6-7; que en el cuadro de estándares mínimos de estacionamientos del artículo 7º, a continuación del subtítulo “SOCIAL” se incluye el “RESIDENCIAL”, lo que no procede; que en los cuadros sobre inmuebles de conservación histórica contenidos en los artículos 8º y 12, el ICH-13 se denomina Escuela “Mista” Nº G-49 Cruz Grande; que en los cuadros de zonas de los artículos 9º y 12, se establecen densidades brutas, omitiéndose señalar que ellas son máximas, conforme dispone el artículo 2.1.10. de la OGUC; que en el artículo 9° en los cuadros de las pertinentes zonas procede aludir a la actividad “insalubre o contaminante” y no solo referirse a “contaminante”, de acuerdo a lo señalado en el artículo 4.14.2. de la OGUC; que en los cuadros citados el coeficiente de constructibilidad consignado no debe incluir el vocablo “máxima”; que en algunos cuadros de vialidad del artículo 13 se incluye la fila “Norte Sur” y/u “Oriente-Poniente”, mientras que en otros no; en los planos PRCLH 2016/02, PRCLH 2016/03 y PRCLH 2016/06 la zona ZE se designa “Zona de Equipamiento Costero”, mientras que en la OL se denomina “Zona Equipamiento”, y, en el plano PRCLH 2016/07 la zona ZU3 se nombra como “Zona Urbana 2”. Por otra parte, y en relación a los vistos de la resolución en comento, se advierte un error en la singularización de la copia del Acta de sesión Ordinaria del Concejo Municipal de La Higuera de fecha 28 de septiembre de 2015, que concierne a la N° 101 y no la que ahí se señala. Además, respecto del numeral 3 de los antecedentes que se tienen presente en la misma resolución, se hace alusión al Plan Regulador de la comuna de Paihuano, lo que no es pertinente. En diverso orden de ideas, es menester manifestar -tal como se ha indicado, entre otros, en los dictámenes N°s 54.034, de 2010, 23.212, de 2011, 18.674, de 2013, 64.659, de 2014, y 10.365, de 2017, de este Órgano Fiscalizador- que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, atendiendo precisamente a las diversas y reiteradas observaciones de que han sido objeto los planes reguladores sometidos al trámite de toma de razón, emitió el oficio N° 466, de 16 de septiembre de 2009 -dirigido a las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo de todas las Regiones-, en el que instruye para que en la revisión de esos planes, ésas Secretarías Regionales den estricto cumplimiento a los criterios fijados en la jurisprudencia de esta Contraloría General, instrucciones que fueron reiteradas por el oficio N° 617, de 2010, del mismo origen. En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 69, de 2016, del Gobierno Regional de Coquimbo -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio. Saluda atentamente a Ud., Por orden del Contralor General de la República Osvaldo Vargas Zincke Jefe División de Infraestructura y Regulación