Dictamen N° 51664/2010

N° 51.664 Fecha: 03-IX-2010 Mediante el oficio N° 2.228, de 2010, la Contraloría Regional del Bío-Bío, ha enviado a esta Sede Central, para su control previo de legalidad, la resolución N° 31, de 2010, del Gobierno Regional del Bío-Bío, por la que se promulga el Plan Regulador Comunal de Pemuco. Al respecto, cumple esta Contraloría General con efectuar las siguientes observaciones, concernientes a las disposiciones contenidas en dicho instrumento de planificación territorial: 1. Artículo 1: No corresponde señalar que la información gráfica contenida en el Plano PRCP-01 es “complementaria”, toda vez que dicha expresión conlleva implícitamente un orden de prelación que no encuentra fundamento en la normativa que regula la materia (aplica dictámenes N°s 32.020, 47.951 y 47.952, de 2009 y 11.101, de 2010). 2. Artículo 2: Regula aspectos ajenos al ámbito de los instrumentos de planificación territorial, al establecer que todas aquellas materias atinentes al desarrollo urbano que no estuvieren normadas por las disposiciones de la ordenanza que se examina deberán regirse por los cuerpos normativos a que alude. Igual observación corresponde efectuar tratándose de lo dispuesto en los artículos 4 -al normar sobre las responsabilidades que asisten, en las materias que indica, a la Dirección de Obras Municipales de Pemuco y a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región del Bío-Bío-, 5 -en cuanto trata de la inobservancia de las normas contenidas en la ordenanza que se aprueba-, 8 -en tanto regula diseños viales-, 11 -al establecer normas aplicables a los proyectos de urbanización-, 13 -al establecer normas sobre la instalación de antenas-, 14 -al regular una materia que se encuentra normada en el artículo 2.1.26. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, en adelante OGUC, relativa al uso residencial-, 15 -al regular una materia normada en el penúltimo inciso del artículo 2.1.33. de la OGUC, relativa al uso equipamiento-, 25 -al disponer sobre los proyectos u obras a realizarse en el álveo de cualquier cauce y/o cuerpo hídrico- y 27, al establecer exigencias relativas a la protección ante incendios forestales. 3. Artículo 3: Al establecer que el área urbana distingue entre sus macrozonas la de “extensión urbana” no se ajusta a derecho, por cuanto, conforme al artículo 2.1.7. de la OGUC, la determinación de ese tipo de zonas constituye una materia que compete al nivel superior de planificación territorial, que sólo resulta posible contemplar en planos reguladores comunales, en los términos indicados en el inciso segundo del artículo 2.1.3. del referido texto reglamentario, adjuntándose el plano que establezca el límite de extensión urbana, requisitos que no concurren en la especie (aplica dictámenes N°s. 48.301 y 68.122, ambos de 2009, entre otros). 4. Artículo 6: En la descripción del punto B, que se contiene en el cuadro de este artículo, no se especifica la forma en que se mide la distancia hasta el puente del estero Río Seco, toda vez que puede medirse en línea recta o siguiendo el eje del camino a Pueblo Seco. 5. Artículo 7: Resulta ajeno a la competencia del instrumento que se estudia disponer que en los casos en que el ancho entre Líneas Oficiales no se encuentre expresamente señalado, el Director de Obras deberá estimarlo, en las condiciones que indica. 6. Artículo 9: En la descripción de las vías Acceso Poniente y San Martín, en los cuadros de vías Colectoras y vías de Servicio respectivamente, se debe aclarar la referencia a Puente Negro, atendido que en el plano PRCP-01 no se identifica dicho hito. 7. Artículo 10: Al establecer que todos los predios destinados a actividades que signifiquen carga y descarga de mercaderías de volumen mayor, deberán disponer de espacios interiores donde realizar esas labores, de manera de evitar el estacionamiento de camiones en las vías públicas, y que los establecimientos educacionales deberán considerar el espacio para la llegada y salida de vehículos de transporte escolar, regula una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial. Lo anterior, debe entenderse sin perjuicio de que el instrumento de planificación pueda fijar la dotación mínima de estacionamientos de conformidad al artículo 2.4.1. de la OGUC (aplica dictamen N° 11.101, de 2010). 8. Artículo 12: Este precepto, concerniente a la cesión de terrenos destinados a áreas verdes, regula materias que son ajenas al ámbito de los instrumentos de planificación territorial, y que se encuentran normadas en el artículo 2.2.5. de la OGUC (aplica dictamen N° 11.101, de 2010). 9. Artículo 16: Al establecer una clasificación de actividades productivas, regula una materia ajena al ámbito de competencia de los instrumentos de planificación territorial, y en forma diversa a la que efectúa el artículo 2.1.28. de la OGUC. Además, la regulación del uso de suelo a que se refiere debe efectuarse, de conformidad al artículo 2.1.10. de la OGUC, a través de la pertinente zonificación, y no por medio de la prohibición genérica de las actividades a que alude. Esta última observación debe efectuarse, asimismo, respecto de lo preceptuado en los artículos 17 -en cuanto señala, de manera genérica, que las instalaciones o plantas de tratamiento de aguas servidas, estaciones generadoras de energía eléctrica y subestaciones eléctricas se pueden localizar al interior del área urbana-, 22 -que prohíbe de manera general las actividades que señala- y 28, que impide el adosamiento en terrenos cuya superficie sea superior a 500 m2 (aplica dictámenes N°s. 47.417, de 2008, 31.416, de 2009, y 68.122, de 2009). 10. Artículo 17: No se advierte sustento jurídico para establecer las condiciones de accesibilidad y paisajística a que se refiere este precepto, ni para prescribir que las instalaciones de infraestructura de transporte vial se deberán instalar en vías de ancho igual o superior a 15 metros entre líneas oficiales (aplica dictamen N° 68.122, de 2009). 11. Artículo 18: Al regular los espacios de uso público, se aparta del artículo 2.1.30. de la OGUC, que se refiere a la materia (aplica dictamen N° 11.101, de 2010). 12. Artículo 19: Regula una materia que se encuentra normada en el artículo 2.7.10. de la OGUC -sobre instalación de publicidad-, de cuyos términos, por lo demás, se aparta. 13. Artículo 20: La definición de “área verde pública”, que se contiene en este precepto, además de carecer de sustento normativo, constituye una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial, siendo menester formular igual observación en relación a la clasificación de las áreas verdes que efectúa este artículo. 14. Artículo 22: La regulación que se establece en el precepto, en el sentido de que para determinar si las industrias o instalaciones a que se alude cumplen con el destino de la zona respectiva, al renovar su patente, el municipio deberá solicitar a la Secretaría Regional Ministerial de Salud la calificación o recalificación correspondiente, resulta ajena al ámbito de los instrumentos de planificación territorial. 15. Artículo 23: Debe observarse en cuanto establece la categoría de “TERRENOS CONDICIONADOS”, señalando que son aquellos que, “conforme a sus actuales características, no es posible autorizar edificaciones, (como por ejemplo, terrenos inundables, anegables, etc.), salvo que se materialice su mejoramiento, basado en estudios técnicos elaborados por profesionales especialistas”, por cuanto esa situación es propia de las áreas de riesgo de que trata el artículo 2.1.17. de la OGUC -que deben establecerse previo estudio fundado-, de cuya regulación se aparta. 16. Artículo 24: No corresponde regular en este precepto el desarrollo de actividades agropecuarias, en especial, la tenencia de animales, en las condiciones que indica, mientras no constituya riesgo sanitario para la salud de las personas y su medio ambiente, toda vez que se refiere a una materia ajena al ámbito de competencia de los instrumentos de planificación territorial. Lo propio se observa sobre la remisión que efectúa este artículo, respecto de la regulación de la actividad pecuaria, a una ordenanza municipal especial. 17. Artículo 26: No resulta procedente disponer que sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2.1.17. de la OGUC, en todas las obras que se emplacen en terrenos que se vean afectados por algún riesgo natural o antrópico, será exigible un estudio de riesgos que defina las condiciones de seguridad para edificar, por cuanto la pertinencia de exigir estudios fundados como el de que se trata sólo se encuentra circunscrita, precisamente, a las áreas de riesgo a que alude dicho artículo 2.1.17. Sin desmedro de lo anterior, no procede establecer, como acontece en la especie, los contenidos que deberán tener tales estudios de riesgo, y que ninguna medida de mitigación podrá afectar ni provocar nuevos riesgos a los predios aledaños, por cuanto ello constituye una materia ajena a la competencia de los instrumentos de planificación territorial. 18. Artículo 30: La regulación que establece el inciso primero de este precepto, en orden a que no será obligatorio el antejardín en la Zona Urbana Consolidada, cuando el 60% o más de la longitud de una misma cuadra, no disponga de ellos, implica delimitar la obligación de que se trata en función de situaciones de hecho inciertas y variables (aplica dictamen N° 32.020, de 2009). En seguida, excede la competencia de los instrumentos de planificación territorial, establecer que en los sitios esquina afectados por antejardines en dos de sus lados, el Director de Obras Municipales podrá reducir las exigencias que lo afecten hasta en un 25 % en la calle o pasaje de menor jerarquía vial. 19. Artículo 35: Respecto a la Macro-zona de Extensión Urbana, a que alude este precepto, debe estarse a lo observado en el numeral 3, que precede. Por otra parte, no se advierte sustento jurídico para establecer que cuando exista duda en la interpretación del límite de una zona sobre un predio determinado, la normativa aplicable será la correspondiente a la de la zona por donde se accede desde la vía pública. Ahora bien, en relación a las distintas zonas a que se alude en este artículo, corresponde efectuar las siguientes observaciones, las que deben entenderse efectuadas respecto de cada zona en que la regulación objetada se reproduzca: a. Zona ZR-1: No se advierte sustento normativo para establecer, en el cuadro de condiciones de edificación, distintas densidades habitacionales máximas brutas según las categorías de “vivienda unifamiliar”, “conjunto de viviendas” y “edificación colectiva”, ya que del tenor del artículo 2.1.25. de la OGUC se advierte que dichas categorías no corresponden a un destino (aplica dictámenes N°s. 54.958, de 2009 y 33.853, de 2010). En seguida, cabe objetar la expresión “LONGITUD MÁXIMA DE CONTINUIDAD” toda vez que, no se advierte su correcto sentido y alcance. Por otra parte, no corresponde aludir, en el mismo cuadro, a coeficiente “máximo” de constructibilidad, coeficiente “máximo” de ocupación de suelo, ni a antejardín “mínimo”, ya que los aludidos vocablos, definidos en el artículo 1.1.2. de la OGUC, no contemplan la expresión máximo ni mínimo, respectivamente (aplica criterio contenido en el dictamen N° 11.101, de 2010). b. Zona ZR-2: En lo relativo a los artículos 23 y 26, a que se alude en el cuadro relativo a las normas urbanísticas aplicables a esta zona, debe estarse a lo observado precedentemente respecto de dichas disposiciones. c. Zonas ZE-3 y ZE-4: No se advierte la razón para que estas zonas se denominen “Zona de Equipamiento de Educación” y “Zona de Equipamiento de Comercio y Salud”, respectivamente, atendido que dichas zonas permiten diversas clases de equipamientos. d. Zona ZE-5: No se advierte sustento normativo para las condiciones especiales que se fijan para la planta de aguas servidas existente en la zona. e. Zona ZAP-1: No se advierte sustento normativo para establecer las condiciones especiales de edificación que se consignan, relativas a la faja de separación a que se alude. f. Zona ZCH: Deben objetarse las condiciones especiales que se contienen en el respectivo cuadro, que no constituyen normas urbanísticas -tales como techos de teja de arcilla sin tapacán, predominio del lleno sobre vacío, etc-, sino exigencias de diseño, toda vez que, acorde con lo dispuesto en el artículo 2.7.8. de la OGUC, éstas últimas deben establecerse a través de un plano seccional. g. Zona ZEP: Carece de sustento jurídico disponer como condición especial que se protege especialmente la arborización existente y el mobiliario urbano. h. Zona ZPD: No se advierte el sustento normativo de la zona de protección de drenaje a que se alude en este precepto, considerando que según el artículo 2.1.18. de la OGUC, se entenderán por áreas de protección de recursos de valor natural todas aquéllas en que existan zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente. 20. Artículo 37: Al establecer que los permisos que se otorguen para los inmuebles de conservación histórica, sea para su rehabilitación, reconstrucción, demolición o modificación de cualquier índole, sólo podrán ser otorgados de la manera que indica, regula una materia ajena al ámbito de los planes reguladores, que se encuentra normada, en términos diversos, por el artículo 60 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (LGUC). Con respecto al cuadro que contempla este precepto -que determina los límites de la zona en análisis-, cabe observar que la descripción que contiene no coincide con lo graficado en el plano PRCP-01, toda vez que, no incluye la calle Miraflores, ni los lotes de los vértices del área ZCH, que se grafican en el citado plano. Cabe agregar que en el aludido cuadro, en lo relativo a las observaciones de la Vía Luis Cruz Martínez, se dispone “Fondo de sitios norte y sur”, en circunstancias que de acuerdo a lo graficado en el señalado plano corresponde a oriente y poniente. Sin desmedro de lo anterior, cabe advertir que tanto la descripción del citado cuadro contenido en esta disposición, como el plano PRCP-01, no coincide con lo graficado en el Anexo N° 4 Inmuebles de Conservación Histórica, de la Memoria Explicativa. 21. Artículo 38: No se advierte el fundamento normativo para establecer determinados “grados de protección” para los Inmuebles de Conservación Histórica que se indican. Además, no corresponde aludir a la “intervención” de los inmuebles de conservación histórica, sino a sus demoliciones o refacciones, de acuerdo a lo dispuesto en el citado artículo 60 de la LGUC (aplica dictamen N° 48.301, de 2009). Sin desmedro de lo anterior, cabe advertir que el inmueble de conservación histórica individualizado con el N° CH-1 “Iglesia Católica”, del cuadro contenido en este precepto -identificado en la Ficha N° 01 del Anexo N° 4, “Inmueble de Conservación Histórica”-, no coincide con el indicado en el Plano PRCP-01, como “Parroquia de Pemuco”. En la misma situación se encuentra el N° CH-02 “Casona Arístides Sepúlveda” -individualizado en la Ficha N° 02 del Anexo N° 4, “Inmueble de Conservación Histórica”-, que el aludido Plano identifica como “Casa Arístides Sepúlveda”. Por último, cabe objetar la regulación de retranqueo a que alude el inciso final de este precepto, atendido que no se establece la profundidad que deberá tener para poder alcanzar la altura máxima permitida para la zona en análisis. 22. Artículo 39: Las exigencias de plantaciones que se efectúan en este precepto sólo proceden respecto de las áreas afectas a declaratoria de utilidad pública, según lo prescrito en el artículo 2.1.10., N° 3, letra e), de la OGUC, y no sobre las áreas verdes de uso público que se generen con la construcción de nuevas urbanizaciones, ni sobre las calles y avenidas de ancho mayor a 14 m que no están afectas a declaratoria de utilidad pública. Por otro lado, lo regulado acerca de las obras de ornato, y de los accesos vehiculares, constituye una materia ajena al ámbito de la planificación territorial. 23. En relación con el plano PRCP-01 que se acompaña, corresponde observar lo siguiente: a. No se incluye en el plano la firma del Asesor Urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC (aplica criterio del dictamen N° 11.101, de 2010, entre otros). Además, no corresponde que se haya omitido completar la viñeta del plano, en lo relativo al acuerdo del respectivo Consejo Regional (aplica dictámenes N°s. 40.372, de 2008 y 47.952, de 2009). b. Corresponde objetar el logo de la empresa UTZ Planificación y Arquitectura Ltda, localizado en el extremo inferior derecho del plano -como también impreso en la portada de la Memoria Explicativa-, por ser improcedente, toda vez que dicha documentación forma parte de la resolución en análisis, que corresponde a un acto administrativo, de carácter oficial y público (aplica dictamen N° 34.617, de 2007). c. Se advierten en el extremo sur de las vías no estructurantes denominadas Placilla y Miraflores, áreas sin la correspondiente designación de zona. Idéntica observación corresponde efectuar respecto de algunas de las vías que se grafican, vgr., Manuel Rodríguez y Valdés Lecaros. d. En cuanto a las áreas denominadas terrenos condicionados, se aprecia en el plano que una de ellas carece del respectivo achurado en un sector del área delimitada, lo cual impide su acertada inteligencia. Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en el N° 15 del presente oficio. e. Respecto a los trazados de vialidad, se advierte en el plano la existencia de dos nudos viales proyectados que no se encuentran definidos en la Ordenanza Local. 24. En relación con la Memoria Explicativa que se acompaña, corresponde observar lo siguiente: a. En diversos puntos, y en especial en el punto 5.4 y siguientes del documento en análisis, se hace referencia al Plan Indicativo del Área Rural de Pemuco (PIARP) y a su respectivo plano (PIARP-01), lo que no corresponde atendido de que se trata de una materia ajena al ámbito de competencia del presente Plan Regulador Comunal. b. En el acápite “Riesgos y conflictos asociados al medio construido”, del punto 4.2.2., se alude a los planos U-10 y U-4, relativos a zonas de inundación, los que no se adjuntan. c. En el acápite “El territorio Regional y la Comuna de Pemuco”, se hace referencia a Temuco, en vez de Pemuco. 25. En relación al estudio de factibilidad sanitaria, no se acredita que éste se haya efectuado previa consulta al servicio sanitario correspondiente a la región, como lo exige el artículo 42 de la LGUC. Finalmente, esta Contraloría General debe puntualizar que las observaciones formuladas precedentemente deben entenderse sin perjuicio de los ajustes que, con motivo de ellas, corresponda efectuar al resto de las disposiciones del acto administrativo examinado, a fin de armonizar debidamente su contenido. En mérito de lo precedentemente expuesto, se devuelve sin tramitar la resolución N° 31, de 2010, del Gobierno Regional del Bío-Bío. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República